Arrêt n°10-HCC/AR du 16 octobre 2020 relative à une demande de non-conformité à la Constitution du décret n° 2020-1110 du 9 septembre 2020 portant convocation du collège électoral pour les élections sénatoriales du vendredi 11 décembre 2020 et l’annulation dudit décret, formulée par le KMF/CNOE Fanabeazana Olompirenena.

LA HAUTE COUR CONSTITUTIONNELLE,

Vu la Constitution ;

Vu l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle ;

Vu la loi organique n° 2015-007 du 03 mai 2015 fixant les règles relatives au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des Sénateurs de Madagascar ;

Vu la loi organique n°2018-008 du 11 mai 2018 relative au régime général des élections et des référendums modifiée par l’ordonnance n° 2019-002 du 15 mai 2019 ;

Vu la loi n° 2019-001 du 15 février 2019 déléguant le pouvoir de légiférer au Président de la République ;

Vu l’ordonnance n°2019-006 du 28 mai 2019 portant loi organique modifiant certaines dispositions de la loi organique n°2015-007 du 3 mars 2015 fixant les règles relatives au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des Sénateurs de Madagascar ;

Vu l’ordonnance n°60-133 du 3 octobre 1960 portant régime général des associations, modifiée par l’ordonnance n°75-017 du 13 août 1975 ;

Vu la décision n°29-HCC/D3 du 26 septembre 2015 relative à une requête aux fins de constatation d’un cas de force majeure prévu par l’article 36 du Code électoral ;

Vu la décision n°15-HCC/D3 du 3 mai 2018 portant sur la loi organique n°2018-008 relative au régime général des élections et des référendums ;

Vu la décision n°10-HCC/D3 du 25 mai 2019 concernant l’ordonnance n°2019-006 portant loi organique modifiant certaines dispositions de la loi organique n°2015-007 du 3 mars 2015 fixant les règles relatives au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des Sénateurs de Madagascar ;

 Vu la décision n°15-HCC/D3 du 4 septembre 2020 concernant la loi n°2020-012 portant ratification des ordonnances n°2019-002 du 15 mai 2019 relative au régime général des élections et des référendums, n°2019-006 du 28 mai 2019 relative au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des Sénateurs de Madagascar et n°2019-009 du 2 juillet 2019 relative au Code minier ;

Vu les statuts du KMF/CNOE Fanabeazana Olompirenena ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

Après en avoir délibéré conformément à la loi ;

CONCERNANT LA FORME

  1. Considérant que par requête enregistrée au Greffe de la Haute Cour Constitutionnelle le 14 septembre 2020, le KMF/CNOE Fanabeazana Olompirenena, représenté par son Président National Monsieur Andoniaina ANDRIAMALAZARAY, sollicite de la Cour de céans de déclarer la présente requête régulière et recevable, de prononcer la non-conformité à la Constitution du décret n°220-1110 du 9 septembre 2020 portant convocation du collège électoral pour les élections sénatoriales du vendredi 11 décembre 2020 ainsi que l’annulation dudit décret ;
  2. Considérant que par son Avis n°06-HCC/AV du 5 septembre 2018 relatif à une demande d’avis sur la nature juridique d’un décret portant convocation des électeurs et sur la compétence des juridictions en cas de contentieux relatif audit décret, la Haute Cour Constitutionnelle avait retenu que «le décret de convocation des électeurs est un acte préparatoire des élections ; qu’en conséquence, le contentieux relatif au décret constitue un contentieux électoral » ; qu’en vertu des dispositions de l’article 116 de la Constitution de la IVème République, un tel contentieux relève de sa compétence ;
  1. Considérant par ailleurs que le juge électoral a logiquement vocation à intervenir après l’élection afin de sanctionner les irrégularités commises ; que la Cour de céans doit préserver sa mission constitutionnelle de contrôle de la régularité des élections nationales ; qu’elle se reconnaît exceptionnellement le droit de statuer sur les requêtes mettant en cause les élections à venir ; 
  1. Considérant que, pour justifier la recevabilité de sa demande, le « KMF-CNOE Fanabeazana Olompirenena » invoque les dispositions de l’article 202 alinéa 3 de la loi organique n°2018-008 du 11 mai 2018 relative au régime général des élections et des référendums, disposant que « les observateurs nationaux jouissent du même droit de réclamation, de contestation et de dénonciation reconnu aux électeurs et aux candidats ou délégués de candidat … » ; que s’agissant d’une requête relative aux opérations préliminaires, l’exigence du mandatement du niveau du bureau de vote n’est pas exigible ; que la requête est recevable ;

CONCERNANT LA PROCEDURE

  1. Considérant que par lettre en date du 15 octobre 2020, Maîtres Hanitriniaina Andriamanantsoa RALIVOLOLONA et Mialy RAMAROLAHY RAKOTONARIVO informent la Cour de céans de leur constitution pour défendre les intérêts du KMF/CNOE Fanabeazana Olompirenena ; qu’ils sollicitent une audience publique pour débattre de l’affaire ;
  1. Considérant que selon l’article 29 alinéa premier de l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle, « la procédure devant la Haute Cour Constitutionnelle est essentiellement écrite » ; que si l’alinéa 2 du même article prévoit la possibilité de la tenue d’une audience publique, il sied à la Cour d’en apprécier l’utilité pour son information ; que la Cour de céans a constamment fait usage en toute souveraineté de ce pouvoir d’appréciation ; que, pour le présent contentieux, les pièces produites par les parties sont amplement suffisantes à éclairer la Cour pour sa prise de décision ; qu’il n’y a plus lieu de procéder à une audience publique ;

CONCERNANT LE FOND

I-RESUME DES PRETENTIONS DES PARTIES

I-1 : Le demandeur

  1. Considérant que le requérant, en l’occurrence le KMF/CNOE Fanabeazana Olompirenena, a formulé essentiellement des griefs tendant à l’annulation du décret n°2020-1110 portant convocation du collège électoral pour le 11 décembre 2020 ; que ces griefs se rapportent essentiellement à la composition du collège électoral et à l’absence d’une saisine de la juridiction compétente formulée par la Commission Électorale Nationale Indépendante (CENI) pour évoquer le cas de force majeure en vue de l’organisation des élections au-delà de la saison sèche ; que subsidiairement,  le  requérant a  évoqué le non-respect  de l’article 81 de la Constitution ;

A-Sur la composition du Collège électoral

  1. Considérant que dans sa demande, le requérant, l’organisation KMF- CNOE Fanabeazana Olompirenena, représenté par son Président, a évoqué que le décret n°2020-1110 portant convocation du collège électoral pour les élections sénatoriales du vendredi 11 décembre 2020 est entaché d’irrégularités ; que ce décret a été pris à l’encontre de l’ article 80 de la loi organique n°2015-007 fixant les règles relatives au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des Sénateurs de Madagascar  qui  dispose que : « le collège électoral comprend :
    • Les Maires et les conseillers municipaux ou communaux ;
    • Les Chefs de Région et les conseillers régionaux ;
    • Les Chefs de Province et les conseillers provinciaux ;» ;
  1. Qu’au regard du décret, seules les premières catégories, Maires et Conseillers municipaux ou communaux, forment le collège électoral pour les élections sénatoriales du 11 décembre 2020 ; que la composition du collège électoral n’est pas complète ; que par ailleurs, plusieurs communes n’ont pas encore élu leurs maires et conseillers ; que le gouvernement aurait dû compléter cette composition avant d’organiser les élections sénatoriales ;
  1. Considérant, par ailleurs, que le requérant a évoqué les dispositions de   l’article 127 de la loi organique n°2015- 007 fixant les règles relatives au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des Sénateurs de Madagascar aux termes desquels  «  Pour la première élection sénatoriale de la Quatrième République, le collège électoral est constitué par les Conseillers communaux et municipaux ainsi que les Maires » ; que cette disposition qualifiée de transitoire concerne uniquement et exceptionnellement la première élection sénatoriale de la Quatrième République ; que prendre un décret portant convocation du collège électoral pour une deuxième législature sans préalablement et expressément une autorisation exceptionnelle des législateurs est manifestement, pour le requérant,  illégal ;

B-Sur l’absence d’une saisine de la juridiction compétente formulée par la CENI en vue de l’organisation des élections sénatoriales au-delà de la saison sèche.

 

  1. Considérant que le requérant KMF/CNOE Fanabeazana Olompirenena, a  évoqué, le non-respect par la Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI) et  le Gouvernement des dispositions  des articles 52 et 53  de la loi organique n°2018-008 relative au régime général des élections et des référendums ainsi que des jurisprudences constantes y afférentes ; qu’il résulte de l’article 52 suscité que : « le scrutin doit se tenir durant la saison sèche de l’année , entre le 31 mai et le 30 novembre, sauf cas de force majeure prononcée par la juridiction compétente sur saisine de la Commission Nationale Electorale Nationale Indépendante » ; que toutes élections organisées au-delà de la date prévue par l’article 52 susvisé constituent une dérogation nécessitant préalablement l’ avis de la juridiction compétente qui apprécie le fondement du cas de force majeure ; qu’en l’espèce , la juridiction compétence est la Haute Cour Constitutionnelle ; que la CENI a sciemment violé les dispositions légales et que le Gouvernement a pris un décret de convocation contrairement aux dispositions de l’article 52 sus énoncé ;
  1. Qu’ainsi le requérant KMF/CNOE Fanabeazana Olompirenena, représenté par son Président, requiert l’annulation du décret n° 2020-1110 susvisé ;

I-2 : Le défendeur

  1. Considérant que, sur la recevabilité des requêtes, le défendeur, dans son mémoire en défense, soutient que la requête formulée par le KMF/CNOE Fanabeazana Olompirenena est irrecevable ; que son Président, en l’occurrence Monsieur Andoniaina ANDRIAMALAZARAY n’a pas qualité pour agir au nom et pour le compte de l’organisation en cas de contentieux ; que l’organisation n’a pas encore la qualité d’observateur ; que le défendeur demande de déclarer nulle la requête sans qu’il soit besoin de conclure au fond ;

I-3 : Le requérant

  1. Considérant qu’en réplique, le KMF/CNOE Fanabeazana Olompirenena reconnaît qu’il n’a pas encore d’agrément pour l’observation des élections sénatoriales ; que toutefois, il met en exergue sa participation constante à l’observation des élections à Madagascar depuis sa création ; qu’au moment du dépôt de sa requête auprès de la Cour de céans, la CENI n’était pas encore en mesure de délivrer ledit agrément ; que, de plus, la législation en vigueur est silencieuse sur le délai d’octroi de l’agrément et les conditions de recevabilité des recours contre les actes préparatoires des élections ;

II-DISCUSSIONS

 A-Sur la composition du Collège électoral 

  1. Considérant que dans sa demande, le requérant a évoqué que le décret n°2020-1110 portant convocation du collège électoral a été pris en violation des articles 80 et 127 de la loi organique n°2015- 007 du 3 mars 2015 fixant les règles relatives au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des Sénateurs ;
  1. Considérant que, en ce qui concerne la légalité du décret n°2020-1110 portant convocation du collège électoral pour les élections sénatoriales du 11 décembre 2020, l’ordonnance  n°2019-006 du 28 mai 2019 portant loi organique modifiant certaines dispositions de la loi organique n°2015-007 du 03 mars 2015 fixant les règles relatives au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des sénateurs de Madagascar, dispose en son article 2 «  Au titre des dispositions de l’article 7 nouveau de la présente ordonnance , de nouvelles élections sénatoriales seront organisées à l’issue des prochaines élections communales ; 

A titre transitoire, les membres actuels du Sénat restent en fonction jusqu’à la proclamation officielle par la Haute Cour Constitutionnelle des résultats desdites élections sénatoriales » ; qu’au titre de cette deuxième législature du Sénat de la IVème République, l’article 2 de l’ordonnance précitée prévoit la possibilité de l’organisation des élections sénatoriales à l’issue des élections communales ; qu’en l’absence des Chefs de Région et des conseillers régionaux, des Chefs de Province et des conseillers provinciaux, le collège électoral peut être ainsi composé seulement des Maires et des Conseillers Municipaux ou Communaux ;

  1. Considérant par ailleurs que l’article 3 de l’ordonnance n° 2019-006 du 28 mai 2020 dispose que «  Des textes réglementaires fixeront, en tant que de besoin, les modalités d’application de la présente ordonnance» ; que le décret n°2020-1110 portant convocation du collège électoral constitue un acte réglementaire pris en application de ladite ordonnance et de surcroit, fait foi d’un acte de gouvernement dont, en cas de contentieux,  seule la juridiction de céans est compétente pour apprécier la conformité à la Constitution ainsi qu’aux dispositions législatives en vigueur ;
  1. Considérant que les dispositions de l’ordonnance n°2019-006 du 28 mai 2019 ont été déclarées conformes à la Constitution par la Cour de céans ; que cette ordonnance a été ratifiée par le Parlement conformément aux dispositions de l’article 96 de la Constitution et de la loi n°2020-012 portant ratification des ordonnances n°2019-002 du 15 mai 2019 relative au régime général des élections et des référendums, n°2019-006 du 28 mai 2019 relative au fonctionnement du Sénat ainsi qu’aux modalités d’élection et de désignation des Sénateurs de Madagascar et n°2019- 009 du 22 juillet 2019 relative au Code minier ; que, dès lors, cette ordonnance requiert une valeur législative ; qu’ainsi, l’autorisation préalable et expresse du Parlement est établie ; que les articles 80 et 127 de la loi organique n°2015- 007 du 03 mars 2015 ne s’appliquent pas à ces deuxièmes élections sénatoriales ;
  1. Considérant qu’en outre, il convient de rappeler que la première élection sénatoriale de la IVème République s’est tenue le 29 décembre 2015 ; que la Cour de céans a proclamé les résultats de ladite élection le 22 janvier 2016 par son Arrêt n°02-HCC/AR du 22 janvier 2016 portant proclamation des résultats officiels de l’élection des membres du Sénat du 29 décembre 2015 ; que nonobstant  les dispositions de l’ordonnance n°2019- 006 du 28 mai 2019  suscitée régissant  la deuxième législature des élections sénatoriales de la IVème République, le mandat de la première législature du Sénat devait courir à compter du 22 janvier 2016 , date de proclamation des résultats pour une durée de cinq ans ; que le mandat des Sénateurs en exercice prendra fin prochainement ; que la proclamation des résultats de la deuxième législature du Sénat intervient avant le 21 janvier 2021 à minuit; que le décret n° 2020-1110 portant convocation du collège électoral pour les élections sénatoriales du vendredi 11 décembre 2020 ne méconnait aucune disposition constitutionnelle ;
  1. Considérant que, dans son Avis n°03-HCC/AV du 02 février 2019 sur la fin du mandat du Bureau permanent de l’Assemblée Nationale, la Cour de céans avait précisé que «  la périodicité des élections est un principe constitutionnel ; que la durée des mandats parlementaires est consubstantielle à la notion de représentation ; que la théorie de la représentation impose une limite temporelle au mandat représentatif ; que l’article 69 de la Constitution a fixé le mandat des députés à cinq ans ; que, conformément à l’Avis n°07-HCC/AV du 07 septembre 2018 et à la théorie du mandat, la validité du mandat des députés est délimitée dans le temps et régie par le principe de l’intangibilité […] ;

 

  1. Considérant que, selon la théorie de la représentation,  «  l’élu n’est, en aucune façon, propriétaire de son mandat, dont il n’est que le dépositaire temporaire ; qu’à son terme normal, le mandat est remis en jeu par l’organisation de nouvelles élections ; que la non prorogation d’un mandat parlementaire est un principe fondamental de la démocratie représentative ; que, dans la pratique démocratique, un mandat parlementaire ne peut être prorogé qu’en temps de guerre, d’invasion ou d’insurrection » ; que ces principes du droit parlementaire s’appliquent également au Sénat ;
  1. Considérant que par rapport au motif subsidiaire, concernant le non- respect de l’article 81 de la Constitution, invoqué par le requérant pour demander l’annulation du décret portant convocation du collège électoral, il importe de soulever que  pour éviter le vide institutionnel après l’expiration du mandat du premier Sénat de la Quatrième République de Madagascar, dans un Etat de droit à régime semi-parlementaire avec un Parlement bicaméral composé de l’Assemblée Nationale et du Sénat, l’organisation d’une élection prime et emporte à l’issue de la fin du mandat ; que le collège électoral est composé  des personnalités élues en l’occurrence des Maires et des Conseillers communaux ou municipaux ; que  la  tenue des élections sénatoriales pour le 11 décembre 2020 relative à la deuxième législature du Sénat n’est pas contraire à la Constitution ;

B-Sur l’absence d’une saisine de la juridiction compétente formulée par la CENI en vue de l’organisation des élections sénatoriales au-delà de la saison sèche

 

  1. Considérant que le requérant a évoqué que les élections sénatoriales prévues pour le 11 décembre 2020 sont organisées au mépris des dispositions des articles 52 et 53 de la loi organique n°2018-008 relative au régime général des élections et des référendums ; que cet article 52 dispose que « le scrutin doit se tenir durant la saison sèche de l’année, entre le 31 mai et le 30 novembre, sauf cas de force majeure prononcée par la juridiction compétente sur saisine de la Commission Nationale Electorale Nationale Indépendante » ; 
  1. Considérant que dans sa décision n° 29-HCC/D3 du 26 septembre 2015 relative à une requête aux fins de constatation d’un cas de force majeure prévu par l’article 36 du Code électoral ( ancien texte régissant le régime général des élections et des référendums) , la Cour de céans a jugé «  que les élections sénatoriales sont organisées au suffrage universel indirect, avec un collège électoral restreint constitué par les conseillers municipaux ou communaux et les maires ; que le facteur climatique ne devrait pas être un obstacle dirimant à l’organisation du scrutin » ; que par ailleurs , la Cour de céans a spécifié dans sa décision n°15 –HCC/D3 du 3 mai 2018 portant sur la loi organique n°2018-008 relative au régime général des élections et des referendums que «  imposer l’organisation d’un scrutin durant la saison sèche entrave la mise en œuvre des articles 53 et 60 de la Constitution ; que l’organisation d’un scrutin durant la saison sèche ne peut être qu’une option préférentielle pour être conforme à la Constitution ; qu’un scrutin doit donc de préférence, se tenir durant la saison sèche » ;  
  1. Considérant, d’autre part, que l’article 53 de la loi organique n°2018-008 dispose que « le scrutin se rapportant à tout mandat arrivant à terme se tient dans le respect de la date de l’échéance de celui-ci, indépendamment de la saison, sous réserve des dispositions de l’alinéa 3 de l’article 51 » ; que le mandat du Sénat arrive à son terme et que l’expiration de ses pouvoirs n’implique pas un chevauchement avec d’autres scrutins ; 
  1. Qu’ainsi, au regard de ces jurisprudences de la Cour de céans et des dispositions de l’article 53 précité, la saisine préalable de la juridiction compétente par la CENI pour évoquer le cas de force majeure en vue de l’organisation des élections sénatoriales dont le collège électoral est formé des grands électeurs (restreints) au-delà de la saison sèche est une simple formalité facultative ; qu’en  l’espèce, l’absence de saisine de la Cour de céans par la CENI pour évoquer le cas de force majeure tel qu’il est prévu par l’article 52 de la loi organique n°2018- 008 du 11 mai 2018 ne constitue en rien un motif pour déclarer inconstitutionnel le décret de convocation du collège électoral ; qu’ainsi, le décret n°2020-1110 du 9 septembre 2020 portant convocation du collège électoral pour les élections sénatoriales du vendredi 11 décembre 2020 ne contrevient aucunement à la Constitution et à des dispositions législatives en vigueur ; 
  1. Considérant que si, en vertu de la mission de contrôle de la régularité de l’élection des députés et des sénateurs qui lui a été conférée par l’article 116-4° et 5° de la Constitution et par l’article 200 alinéa premier de la loi organique n°2018-008 relative au régime général des élections et référendums, la Haute Cour Constitutionnelle peut exceptionnellement statuer sur les requêtes mettant en cause la régularité d’élections à venir, ce n’est que dans la mesure où l’irrecevabilité qui serait opposée à ces requêtes risquerait de compromettre gravement l’efficacité du contrôle par la Haute Cour Constitutionnelle de l’élection des députés ou des sénateurs, vicierait le déroulement général des opérations électorales et, ainsi, pourrait porter atteinte au fonctionnement normal des pouvoirs publics ; qu’en l’espèce, ces conditions ne sont pas remplies ; que la requête doit ainsi être rejetée car non fondée ; 
  1. Considérant de tout ce qui précède, que la requête du KMF/ CNOE Fanabeazana Olompirenena, représenté par son Président, aux fins d’annulation du décret n°2020-1110 portant convocation du collège électoral pour les élections sénatoriales du 11 décembre 2020 n’est pas fondée et doit être rejetée. ; 

 

PAR CES MOTIFS,

ARRETE :

Article premier. – La demande de non-conformité à la Constitution du décret n° 2020-1110 du 9 septembre 2020 portant convocation du collège électoral pour les élections sénatoriales du vendredi 11 décembre 2020 et l’annulation dudit décret, formulée par le KMF/CNOE Fanabeazana Olompirenena, est déclarée recevable.

Article 2.– Il n’y a pas lieu de procéder à une audience publique.

Article 3.-La demande du KMF-CNOE Fanabeazana Olompirenana est rejetée comme mal fondée en vertu des considérants 16 à 27.

Article 4.- La présente décision sera notifiée au requérant et publiée au journal officiel de la République.

Ainsi délibéré en audience privée tenue à Antananarivo, le vendredi seize octobre l’an deux mille vingt à dix heures, la Haute Cour Constitutionnelle étant composée de :

Monsieur RAKOTOARISOA Jean-Eric, Président

Madame ANDRIANARISOA RAVELOARISOA Fara Alice, Haute Conseillère-Doyenne

Monsieur TSABOTO Jacques Adolphe, Haut Conseiller

Monsieur TIANDRAZANA Jaobe Hilton, Haut Conseiller

Madame RAMIANDRASOA Véronique Jocelyne Danielle, Haute Conseillère

Monsieur DAMA Andrianarisedo Retaf Arsène, Haut Conseiller

Madame RANDRIAMORASATA Maminirina Sahondra, Haute Conseillère

Monsieur ZAFIMIHARY Marcellin, Haut Conseiller

Madame RABETOKOTANY Tahina, Haute Conseillère ;

et assistée de Maître RALISON Samuel Andriamorasoa, Greffier en Chef.