Avis n°01-HCC/AV du 29 avril 2015 sur la constitutionnalité de la création d’un groupe parlementaire dont les membres sont issus d’un autre groupe parlementaire portant la même dénomination mais différenciée seulement par un numéro d’ordre.

La Haute Cour Constitutionnelle,

Vu la Constitution ;

Vu l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle ;

Les rapporteurs ayant été entendus ;

Après en avoir délibéré conformément à la loi ;

Considérant que par lettre n°045-AN/P/SG du 27 mars 2015, enregistrée au greffe de la juridiction de céans le 30 mars 2015, le Président de l’Assemblée Nationale saisit le Président de la Haute Cour Constitutionnelle, conformément aux dispositions de l’article 119 de la Constitution, pour « demander l’avis de la Haute Cour Constitutionnelle sur la constitutionnalité de la création d’un groupe parlementaire dont les membres sont issus d’un autre groupe parlementaire portant la même dénomination mais différenciée seulement par un numéro d’ordre » ;

EN LA FORME

Considérant qu’aux termes des dispositions de l’article 119 de la Constitution : « La Haute Cour Constitutionnelle peut être consultée par tout chef d’institution et tout organe des collectivités territoriales décentralisées pour donner son avis sur la constitutionnalité de tout projet d’acte ou sur l’interprétation d’une disposition de la présente Constitution » ;

Que s’agissant d’une interprétation de dispositions de la Constitution présentée par un Chef d’institution, en l’occurrence le Président de l’Assemblée Nationale, pour ce qui concerne la conformité à la Constitution de la création de groupes parlementaires, la présente demande est régulière et recevable ;

AU FOND

Considérant que sont, présentement, constitués au sein de l’Assemblée Nationale les groupes parlementaires qui suivent :
– le groupe parlementaire « Vondrona Politika Miaradia – Malagasy Miara-Miainga » (VPM-MMM), avec 8 membres, créé le mercredi 7 mai 2014 ;
– le groupe parlementaire « Leader Fanilo », avec 5 membres, créé le lundi 2 juin 2014 ;
– le groupe parlementaire « Miaraka amin’i Prezida Andry Rajoelina » (MAPAR), avec 25 membres, créé le mardi 3 juin 2014 ;
– le groupe parlementaire «Hiaraka Isika », avec 6 membres, créé le mercredi 4 juin 2014 ;
– le groupe parlementaire « Hery Vaovao ho an’i Madagasikara » (HVM), avec 34 membres, créé le vendredi 6 juin 2014 ;
– le groupe parlementaire « Miaraka amin’i Prezida Andry Rajoelina II » (MAPAR II), avec 10 membres, créé le jeudi 19 juin 2014 ;
– le groupe parlementaire « Miaraka amin’i Prezida Andry Rajoelina III » (MAPAR III), avec 13 membres, créé le jeudi 19 juin 2014 ;
– le groupe parlementaire « Tiako i Madagasikara » (TIM,) avec 21 membres, créé le mercredi 30 juillet 2014 ;
– le groupe parlementaire « Pour l’Union » (GPU), avec 7 membres, créé le mercredi 20 août 2014 ;
– le groupe parlementaire « Vondrona Politika Miaradia-Malagasy Miaramiainga II » VPM-MMM II, avec 7 membres, crée le mardi 13 janvier 2015 ;

Sur les conditions et les modalités de création des groupes parlementaires

Considérant qu’aux termes de l’article 27 de l’ordonnance n°2014-001 du 18 avril 2014 portant loi organique fixant les règles relatives au fonctionnement de l’Assemblée Nationale : « Il peut être créé des groupes parlementaires au sein de l’Assemblée Nationale.

Les groupes parlementaires constituent l’expression organisée des partis et formations politiques au sein de l’Assemblée et permettent aux députés de se regrouper en fonction de leurs affinités. Leur composition et leurs prérogatives sont fixés par le Règlement intérieur, lequel détermine les droits et les obligations des groupes parlementaires constitués au sein de l’Assemblée Nationale. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition ainsi qu’aux groupes minoritaires.

L’appartenance à un groupe parlementaire est une faculté. Toutefois, les non-inscrits peuvent faire partie d’un groupe parlementaire non à titre de membre, mais à titre d’apparenté avec l’agrément du Bureau du groupe concerné. Les apparentés n’entrent pas en compte dans le nombre minimum requis pour constituer un groupe, mais ils sont inclus dans l’effectif du groupe pour tous les autres aspects de la vie parlementaire. » ;

Considérant que les conditions et les modalités de création des groupes parlementaires au sein de l’Assemblée Nationale sont définies par les dispositions de l’article 29 alinéas 1er à 3 de l’arrêté n°67-AN/P du 3 mai 2014 portant Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale qui stipulent que « les députés peuvent se grouper par affinités politiques au sein d’un groupe parlementaire; aucun groupe politique ou parlementaire ne peut comprendre moins de cinq membres, y compris les représentants apparentés. Les groupes parlementaires se constituent en remettant à la présidence une déclaration politique signée de leurs membres accompagnée de la liste des membres et des députés apparentés et du nom du président du groupe. La déclaration peut mentionner l’appartenance du groupe à l’opposition. Un député ne peut faire partie que d’un seul groupe parlementaire » ;

Que ces conditions et modalités de création d’un groupe parlementaire relèvent ainsi des dispositions de l’ordonnance n°2014-001 du 18 avril 2014 sus indiquée et du Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale, et dont les normes édictées et prises pour leur mise en œuvre doivent se conformer aux exigences de la Constitution ; qu’elles peuvent ainsi être soumises au contrôle de constitutionnalité effectué par la Cour de céans à l’initiative d’un chef d’institution ou du quart des membres composant l’Assemblée Nationale, selon les dispositions de l’article 118 de la Constitution ;

Considérant à cet effet, qu’en application des dispositions de l’article 27 de l’ordonnance n°2014-001 du 18 avril 2014, la création d’un groupe parlementaire est une faculté et que suivant l’article 29 du Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale, elle doit souscrire à deux conditions, celle, d’une part, de l’exigence d’un seuil minimal de députés la composant, défini à « cinq membres au moins », et celle, d’autre part, de la remise, « à la présidence (de l’Assemblée Nationale) d’une déclaration politique signée de leurs membres accompagnée de la liste des membres et des députés apparentés et du nom du président du groupe » ;

Que le Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale, en indiquant que les « députés peuvent se grouper par affinités politiques », conformément aux dispositions de l’article 27 alinéas premier et 3 de l’ordonnance n°2014-001 du 18 avril 2014, fait de la création de groupes parlementaires une faculté et non une obligation, le recours au substantif, « pouvoir », utilisé par l’Assemblée Nationale, conformément à l’article 29 alinéa premier de son Règlement intérieur qui stipule que « Les députés peuvent se grouper par affinités politiques au sein d’un groupe parlementaire ; aucun groupe politique ou parlementaire ne peut comprendre moins de cinq membres, y compris les représentants apparentés », indiquant sans ambiguïté que la constitution d’un groupe parlementaire ainsi que la décision du député de s’y inscrire pour en faire partie ou non, relèvent de sa libre appréciation ; que chaque député peut décider de rejoindre le groupe parlementaire de son choix avec une souplesse dans l’adhésion, membre à part entière, apparentement, ou de choisir de siéger en tant que non-inscrit ;

Qu’à ce titre, dans son adhésion à un groupe parlementaire et en application du principe affinitaire consacré par l’article 29 susvisé, le député qui « exerce son mandat suivant sa conscience et dans le respect des règles d’éthique », comme l’indique l’article 71 in fine de la Constitution, ne peut être lié par aucun ordre émanant de ses électeurs ou du parti dont il procède ;
Considérant que par décision n°12-HCC/D3 du 11 février 2015, la juridiction de céans a statué que « le député, mandataire de l’autorisation à exercer le pouvoir œuvre dans l’intérêt de la Nation et la représente entièrement et non les individus qui l’ont élu et encore moins le parti ou groupe de partis qui l’a représenté aux élections, d’où le port du titre officiel de député de Madagascar ; que d’autre part, le député-représentant est, en droit, libre dans l’exercice de son mandat, comme l’indiquent les dispositions de l’article 71 in fine, « le député exerce son mandat suivant sa conscience et dans le respect des règles d’éthique déterminées dans les formes fixées à l’article 79 » ; qu’il a entière liberté d’opinion, de parole et même de vote, selon les dispositions de l’article 73 alinéa 1er de la Constitution » ;

Que ce qui précède relève de la mise en œuvre du mandat représentatif posé par l’article 5 alinéa premier de la Constitution qui dispose que « la souveraineté appartient au peuple, source de tout pouvoir, qui l’exerce par ses représentants élus au suffrage universel direct ou indirect, ou par la voie du référendum. Aucune fraction du peuple, ni aucun individu ne peut s’attribuer l’exercice de la souveraineté » ; que la démocratie représentative, appelée aussi « démocratie délégative », est une des formes de la démocratie dans laquelle les citoyens expriment leur volonté par l’intermédiaire de représentants élus à qui ils délèguent leurs pouvoirs ; que ces élus, qui représentent la volonté générale, prennent des décisions politiques, votent des lois, administrent des programmes pour le bien commun et contrôlent le gouvernement ;

Considérant à cet égard, que les dispositions de l’article 32 du Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale viennent consolider la liberté et l’indépendance du député dans son inscription à un groupe parlementaire, en indiquant parmi les conditions de création des groupes parlementaires qu’« est interdite, la constitution, dans les formes prévues (pour la formation de groupes parlementaires), de groupes de défense d’intérêts particuliers locaux ou professionnels. Il est interdit à tout député, sous les peines disciplinaires prévues ( à cet effet), d’adhérer à une association ou à un groupement de défense d’intérêts particuliers locaux ou professionnels ou de souscrire à son égard des engagements concernant sa propre activité parlementaire, lorsque cette adhésion ou ces engagements impliquent l’acceptation d’un mandat impératif » ;

Considérant, en outre, que cette liberté laissée au député procède du principe d’indépendance inhérent à la nature générale et représentative du mandat du député conformément aux dispositions des articles 5 alinéa 1er, 71 in fine et 73 alinéa 1er de la Constitution ;

Considérant, toutefois, que les principes de liberté et d’indépendance des députés dans la formation des groupes parlementaires, trouvent leurs limites dans le respect des principes de la souveraineté nationale, de « la démocratie et de l’Etat de droit (lesquels) constituent le fondement de la République », tel que le souligne l’article 1er alinéa 3 de la Constitution ;

Considérant, enfin, que le processus de formation des groupes parlementaires, en dépit des principes de liberté et d’indépendance des députés qui le caractérisent, s’effectue selon le régime de la déclaration simple, qui est, néanmoins, soumise au contrôle du Président de l’Assemblée Nationale, en tant qu’autorité dépositaire de la déclaration politique signée de leurs membres accompagnée de la liste des membres et du nom du président, en application des dispositions de l’article 29 du Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale ; qu’à cet effet, il lui appartient de vérifier le respect des exigences de l’article 1er alinéa 3 de la Constitution, ainsi que la réalité de la déclaration, une charte politique qui va guider l’action du groupe, et l’effectivité du seuil minimum requis ou « des modifications à la composition d’un groupe parlementaire (qui) sont portées à la connaissance du Président de l’Assemblée Nationale sous la signature du député intéressé s’il s’agit d’une démission, sous la signature du Président du groupe s’il s’agit d’une radiation et sous la double signature du député et du Président du groupe s’il s’agit d’une adhésion ou d’un apparentement », comme l’indiquent les dispositions de l’article 31 du Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale ;

Que dans l’exercice de ces responsabilités, le président de l’Assemblée Nationale est aidé par le Bureau permanent de l’Assemblée lequel, conformément aux dispositions 22 dudit Règlement intérieur, « dispose de tous pouvoirs pour régler les délibérations de l’Assemblée Nationale et pour organiser et diriger tous les services dans les conditions déterminées par le présent Règlement » ;

Sur la distinction à effectuer entre les partis, groupes politiques et les groupes parlementaires

Considérant que les groupes parlementaires sont, la plupart du temps, l’émanation d’un parti ou d’un groupe politique, mais ils constituent des structures distinctes au sein des assemblées du Parlement, bien qu’ils soient, le plus souvent, la manifestation des partis politiques dans les activités législatives ;

Considérant que, sur le plan strict du droit, les notions de groupes parlementaires et de partis ou groupes politiques recouvrent deux situations et deux régimes juridiques différenciés qu’il conviendrait de bien distinguer ; qu’en effet, si au sein de l’Assemblée Nationale, les groupes parlementaires réunissent « (des) députés qui peuvent se grouper par affinités politiques », selon les termes de l’article 29 alinéa 1er de l’arrêté n°67-AN/P du 3 mai 2014 portant Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale, le parti, aux termes de l’article 2 de la loi n°2011 – 012 du 9 septembre 2011 relative aux partis politiques, « désigne tout groupement de citoyens ayant en commun un projet de société, partageant la même idéologie et poursuivant les mêmes objectifs, aux fins de défendre et de mettre en œuvre un programme politique pour le développement socioéconomique et culturel de la nation par l’exercice de la représentation au sein des différentes institutions au niveau local, régional, provincial et national. Il concourt à la formation de la volonté politique, à l’expression du suffrage universel et à l’exercice du pouvoir par des moyens démocratiques et pacifiques à travers la participation aux élections, l’éducation civique et politique et l’encouragement de la participation des citoyens à la vie publique et politique. Il exprime ses objectifs dans un programme politique » ;

Considérant qu’au-delà de cette première différence tenant au statut des membres qui les constituent, groupe parlementaire et parti politique ressortent, de manière générale, à des ordres juridiques distincts ; que le groupe parlementaire est défini comme étant « une réunion d’élus à l’intérieur des assemblées qui ne constitue qu’un groupement de fait dépourvu de toute personnalité juridique, et disposant d’un statut particulier aux fins de l’exercice de ses activités dans le cadre des assemblées parlementaires », et qu’à ce titre, il est soumis au droit parlementaire et n’a d’existence que confinée dans le fonctionnement des assemblées législatives ;

Considérant que les groupes parlementaires sont constitués afin de pouvoir s’organiser pour peser dans les débats et le fonctionnement de l’assemblée ; qu’ils exercent des prérogatives importantes en matière d’attribution de postes de responsabilité au sein du Bureau permanent de l’Assemblée, de répartition de sièges au sein des commissions législatives et de temps de parole au cours des débats ; qu’il revient aux groupes de désigner les orateurs intervenant en séance publique et d’affecter les députés dans les commissions permanentes ;

Que les partis politiques, quant à eux, bénéficient d’un statut propre que leur reconnaissent les dispositions des articles 14 et 72 alinéa 1er de la Constitution, ce qui est confirmé par les dispositions de l’article 2 de la loi n°2011-012 du 9 septembre 2011 relative aux partis politiques qui précisent que : « (le parti politique) concourt à la formation de la volonté politique, à l’expression du suffrage universel et à l’exercice du pouvoir par des moyens démocratiques et pacifiques à travers la participation aux élections, l’éducation civique et politique et l’encouragement de la participation des citoyens à la vie publique et politique » ;

Considérant que, sur un plan plus général, on entend par parti politique tout groupe organisé de particuliers partageant au moins généralement les mêmes visées et options politiques, et cherchant à influer sur les politiques publiques par l’élection de leurs candidats à des charges publiques ;

Considérant ainsi, que le rôle essentiel qui est assigné par le constituant et le législateur aux partis politiques est de participer à l’animation de la vie politique à travers une fonction programmatique qui consiste à élaborer des projets politiques permettant à l’électeur de choisir une orientation en connaissance de cause, les partis se réclamant de l’opposition pouvant proposer des solutions alternatives à la politique de la majorité en place et remplir ainsi une fonction tribunicienne, une fonction pédagogique qui s’efforce à expliquer ces projets pour conduire les électeurs à une adhésion raisonnée, une fonction de structuration de l’opinion publique par l’animation du débat politique et une fonction de recrutement politique pour choisir les candidats aux fonctions politiques et les former à leurs responsabilités ;

Qu’à aucun moment, ni le constituant, ni le législateur n’ont consenti à reconnaître et encore moins à impliquer les partis ou les groupes de partis politiques, envisagés en tant que tels, dans aucune procédure parlementaire, celle-ci relevant exclusivement des députés et sénateurs ou des organes propres aux assemblées législatives, constitués d’une part par les organes de direction que sont le Président de l’Assemblée, le Bureau permanent et la Conférence des présidents et d’autre part par les formations intérieures parmi lesquelles figurent les commissions législatives et les commissions d’enquête parlementaire ainsi que les groupes parlementaires ;

Qu’à cet égard, le parti politique et le groupe parlementaire relevant de deux ordres juridiques distincts, il ne saurait exister entre eux un quelconque rapport organique ;

Considérant, toutefois, qu’en application des principes de liberté et d’indépendance dans la formation du groupe parlementaire, il lui est loisible de choisir librement sa dénomination ; qu’à cet effet, la reprise par certains groupes parlementaires de la dénomination de leur formation politique de provenance, parti politique légalement constitué, association ou regroupement politique, pour leur désignation, ne saurait suffire pour justifier sur le plan du droit une quelconque emprise de ces formations politiques sur la formation et le fonctionnement des groupes parlementaires ; qu’en aucune façon, le caractère pérenne d’un parti politique légalement constitué ou celui propre à la nature de « coalition temporaire » des regroupements politiques, tel qu’il en procède de l’article 9 du décret n°2013-057 du 29 janvier 2013 fixant les conditions d’application de certaines dispositions de la loi n°2011-012 du 9 septembre 2011 relative aux partis politiques, ne se déteint juridiquement sur le groupe parlementaire qui en partage la même dénomination ;

En conséquence,
la Haute Cour Constitutionnelle
émet l’avis que :

Article premier.- Les principes de liberté et d’indépendance des députés régissent la formation des groupes parlementaires dans le respect des principes de la souveraineté nationale, de la « démocratie et de l’Etat de droit (lesquels) constituent le fondement de la République », tel que le souligne l’article 1er alinéa 3 de la Constitution, conformément aux dispositions de l’article 27 de l’ordonnance n°2014-001 du 18 avril 2014 portant loi organique fixant les règles relatives au fonctionnement de l’Assemblée Nationale et de l’article 29 alinéa 1er de l’arrêté n°67-AN/P du 3 mai 2014 portant Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale.

Article 2.- Les conditions du choix de la dénomination d’un groupe parlementaire doivent être fixées par le Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale.

Article 3.- Il appartient au Président de l’Assemblée Nationale et à son Bureau permanent de vérifier les circonstances ainsi que les conditions de formation des groupes parlementaires dans le respect des dispositions constitutionnelles.

Article 4.- Le présent Avis sera notifié au Président de la République, au Président de l’Assemblée Nationale, au Premier Ministre, Chef du Gouvernement et publiée au Journal officiel de la République.

Ainsi délibéré en audience privée tenue à Antananarivo, le vingt-neuf avril l’an deux mille quinze à neuf heures, la Haute Cour Constitutionnelle étant composée de :

Mr. RAKOTOARISOA Jean-Eric, Président ;
Mme ANDRIANARISOA RAVELOARISOA Fara Alice, Haut Conseiller-Doyen ;
Mme RASAMIMANANA RASOAZANAMANGA Rahelitine, Haut Conseiller ;
Mme RANOROARIFIDY Yvonne Lala Herisoa, Haut Conseiller ;
Mr. TSABOTO Jacques Adolphe, Haut Conseiller ;
Mr RABEHAJA-FILS Edmond, Haut Conseiller ;
Mme RAMIANDRASOA Véronique Jocelyne Danielle, Haut Conseiller ;
Mr DAMA Andrianarisedo Retaf Arsène, Haut Conseiller ;
Mr ZAFIMIHARY Marcellin, Haut Conseiller ;

et assistée de Maître RALISON Samuel Andriamorasoa, Greffier en Chef.