Avis n°01-HCC/AV du12 janvier 2017 sur les dispositions constitutionnelles se rapportant à la désignation du chef de l’opposition au sein de l’Assemblée nationale

La Haute Cour Constitutionnelle,

Vu la Constitution ;

Vu l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

Après en avoir délibéré conformément à la loi ;

1. Considérant que par lettre n°187-2016/AN/P du 14 décembre 2016, enregistrée au greffe de la juridiction de céans le même jour, le Président de l’Assemblée nationale saisit le Président de la Haute Cour Constitutionnelle, conformément aux dispositions de l’article 119 de la Constitution, pour avis sur l’interprétation des dispositions constitutionnelles se rapportant à la désignation du Chef de l’opposition au sein de l’Assemblée nationale ;

EN LA FORME

2. Considérant qu’aux termes des dispositions de l’article 119 de la Constitution : « La Haute Cour Constitutionnelle peut être consultée par tout chef d’institution et tout organe des collectivités territoriales décentralisées pour donner son avis sur la constitutionnalité de tout projet d’acte ou sur l’interprétation d’une disposition de la présente Constitution » ;

3. Que s’agissant d’une demande d’avis sur l’interprétation de dispositions de la Constitution présentée par un Chef d’institution, en l’occurrence le Président de l’Assemblée nationale, la présente demande est régulière et recevable ;

AU FOND

Concernant le statut constitutionnellement garanti de l’opposition

4. Considérant que, par essence, « la démocratie et le principe de l’Etat de droit qui constituent le fondement de la République », selon les dispositions de l’article 1er alinéa 3 de la Constitution, ne peuvent se concevoir sans la reconnaissance de la liberté de constituer des partis politiques et d’y adhérer, de la liberté de ceux-ci à exprimer leurs opinions, à participer à « l’épreuve de la discussion », à la confrontation des opinions et à la contradiction des intérêts, dans le respect de la loi ; que de ce fait, le pluralisme qui en procède, est inhérent à la démocratie et qu’ainsi, l’existence d’une représentation institutionnelle de l’opposition politique constitue un prérequis indispensable pour le fonctionnement démocratique des institutions de la République ; que le multipartisme est imposé par la Constitution en son article 14 alinéa 2 qui reconnait le droit de créer librement des partis politiques ;

5. Considérant que ce pluralisme ne repose pas uniquement sur un clivage entre l’opposition et la majorité, mais peut aussi refléter le pluralisme des oppositions ;

6. Considérant, par ailleurs, qu’en énonçant en son article 5 alinéa premier que «la souveraineté appartient au peuple, source de tout pouvoir, qui l’exerce par ses représentants élus au suffrage universel direct ou indirect, ou par la voie du référendum. Aucune fraction du peuple, ni aucun individu ne peut s’attribuer l’exercice de la souveraineté démocratique », la Constitution du 11 décembre 2010 entend soumettre le fonctionnement des institutions de la République aux principes de la démocratie représentative au sein de laquelle le suffrage universel et l’élection constituent les seules sources de la légitimité démocratique ;

7. Considérant que dans ce contexte, le Parlement, où les lois de la République sont élaborées, discutées et adoptées, constitue, par définition, le lieu de la représentation et de la discussion politiques ; qu’en conséquence, c’est dans le cadre institutionnel d’un Parlement politiquement représentatif, incarnant la société dans la diversité de ses composantes et fonctionnant dans le respect de la pluralité des opinions, avec les protagonistes qui y sont mandatés par le suffrage universel, que l’essentiel du débat politique doit se dérouler, et que s’y établisse la distribution des opinions entre une majorité et une minorité politiques ;

8. Considérant qu’au sein de la démocratie représentative, telle que la Constitution l’organise, le débat parlementaire repose sur le principe selon lequel la minorité s’exprime et la majorité décide ; qu’il importe que la minorité puisse s’exprimer, dans le respect de la Constitution et de la loi, car la participation de l’opposition au débat, confère une plus grande publicité et davantage de transparence au processus politique, tout en renforçant sa légitimité et l’obligation de tous les protagonistes de la procédure législative de rendre des comptes ;

9. Considérant, à cet égard, que selon les termes des dispositions de son article 14 alinéa 5, « la Constitution garantit le droit d’opposition démocratique » ; que la Loi fondamentale souligne au dernier alinéa du même article que « le statut de l’opposition et des partis d’opposition, reconnu par la (…) Constitution (…) leur donnant notamment un cadre institutionnel pour s’exprimer, est déterminé par la loi », dispositions qui leur confèrent des droits spécifiques et qui organisent un véritable statut constitutionnellement garanti pour l’opposition ;

10. Considérant que dans son Avis n°4-HCC/AV du 17 septembre 2014 relatif à une demande d’avis sur le cadre institutionnel d’exercice du statut de l’opposition, la Cour de céans, tout en reconnaissant l’existence d’une opposition extraparlementaire, devant « bénéficier de garanties constitutionnelles, notamment en matière de libertés fondamentales », souligne que le statut de l’opposition organisé par les dispositions de l’article 14 alinéas 5 et in fine, concerne principalement « l’opposition parlementaire constituée par l’ensemble des partis politiques qui ne forment pas la majorité parlementaire » ;

11. Que ce faisant, la mise en œuvre de ce statut de l’opposition ne peut s’appréhender que selon les exigences institutionnelles et les moyens procéduraux propres au droit parlementaire ;

12. Considérant, pour rappel, que selon la pratique universellement reconnue et suivie dans le fonctionnement des institutions parlementaires, et tel que l’ensemble de la doctrine en droit comparé le confirme, les partis politiques, en tant que tels, n’ayant plus de raison d’être dans l’organisation du travail parlementaire, s’effacent dans le fonctionnement des institutions parlementaires, pour laisser la place aux seuls groupes parlementaires, autrement désignés par « groupes politiques » dans le cadre des assemblées parlementaires ;

13. Considérant, en effet, que selon les dispositions de l’article 2 de la loi n°2011-013 du 9 septembre 2011 relative aux partis politiques, le dessein des partis politiques est de « (concourir) à la formation de la volonté politique, à l’expression du suffrage universel et à l’exercice du pouvoir par des moyens démocratiques et pacifiques à travers la participation aux élections, l’éducation civique et politique et l’encouragement de la participation des citoyens à la vie publique et politique », et que les partis politiques, en tant que tels, n’interfèrent aucunement dans le fonctionnement des assemblées parlementaires ;

14. Considérant par ailleurs que, dans l’organisation et le fonctionnement des assemblées parlementaires, l’opposition ne peut relever et être exercée qu’à travers la structure juridique que constitue le groupe parlementaire, tel qu’organisé par les dispositions des articles 29 à 32 de l’Arrêté n°67-AN/P du 3 mai 2014 portant Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, pour ce qui concerne la Chambre basse du Parlement ;

15. Considérant, dès lors et comme le souligne la doctrine largement partagée, que « le groupe parlementaire peut être considéré comme le support juridique essentiel de l’opposition parlementaire, qui ne peut juridiquement exister qu’à partir d’un groupe, (et que) l’opposition parlementaire est d’abord et avant tout un groupe parlementaire qui s’est déclaré » ;

16. Considérant que si la loi n°2011-013 du 9 septembre 2011 portant statut de l’opposition et des partis d’opposition mentionne en son article 2 alinéa 2 que « l’appartenance à l’opposition doit faire l’objet d’une déclaration officielle et publique et doit être enregistrée au Ministère de l’Intérieur », l’ancrage institutionnel de l’opposition parlementaire dans le droit parlementaire, par le biais du groupe parlementaire militerait plutôt à accorder davantage une importance accrue aux dispositions de l’article 29 alinéa in fine de l’Arrêté n°67-AN/ P du 3 mai 2014 sus-indiqué, selon lesquelles, « les groupes parlementaires se constituent en remettant à la présidence une déclaration politique signée de leurs membres accompagnée de la liste des membres et des députés apparentés et du nom du président du groupe. La déclaration peut mentionner l’appartenance du groupe à l’opposition » ; qu’au niveau de l’Assemblée nationale, cette déclaration officielle est nécessaire pour obtenir le statut de « groupe d’opposition » ;

17. Considérant, néanmoins, et comme l’indique la disposition de l’article 2 alinéa 2 de la loi précitée, que l’appartenance à l’opposition procède d’une démarche volontaire, selon un système déclaratif, au regard de la seule volonté et du choix souverain des groupes parlementaires intéressés ; que ce système subjectif laisse aux groupes parlementaires le choix d’opter, ou non, pour une déclaration d’opposition, même s’il n’appartient pas à la majorité parlementaire ; que ce système déclaratif fait de l’appartenance à l’opposition un phénomène entièrement subjectif, procédant d’un choix qu’il appartient aux groupes parlementaires de déterminer, en conscience, et qu’il peut prendre à tout moment ;

Concernant les modalités de désignation du Chef de l’opposition officielle à l’Assemblée nationale :

18. Considérant qu’en application des dispositions de l’article 14 alinéa 6 de la Constitution, la loi n°2011-013 du 9 septembre 2011 précitée, confère à l’opposition un certain nombre de droits énoncés dans les articles 11 à 14 et 23 ; que de même, elle attribue des privilèges et des prérogatives au bénéfice du Chef de l’opposition officielle à l’Assemblée nationale, énumérés aux articles 16 à 19 ;

19. Considérant qu’aux fins de la désignation du Chef de l’opposition officielle à l’Assemblée nationale, l’article 14 alinéa 6 de la Constitution indique que, « après chaque élection législative, les groupes politiques d’opposition désignent un Chef de l’opposition. A défaut d’accord, le chef du groupe politique d’opposition ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages exprimés lors du vote est considéré comme chef de l’opposition » ;

20. Que selon les dispositions de l’article 6 de la loi n°2011-013 du 9 septembre 2011, le législateur, reprenant, pour l’essentiel, les prescriptions de l’article 14 alinéa 6 de la Constitution, relève ainsi que, « après chaque élection législative, les groupes politiques remplissant les conditions exigées par l’article 2 (de la loi) et qui se déclarent officiellement d’opposition désignent d’un commun accord un Chef de l’opposition officiel. A défaut d’accord, le chef du groupe politique d’opposition ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages exprimés lors du vote est considéré comme Chef de l’opposition officiel. Si le Chef de l’opposition officiel n’est pas un parlementaire, il bénéficie d’office du statut de député et siège de droit au sein de l’Assemblée nationale » ;

21. Considérant, à la lecture de la loi n°2011-013 du 9 septembre 2011, que le législateur, en se contentant de reproduire les dispositions de l’article 14 alinéa 6 de la Constitution, n’apporte pas les précisions nécessaires pour une compréhension raisonnable des conditions et des modalités de désignation du chef de l’opposition officielle « de commun accord » ; qu’aucune précision n’est apportée sur le cadre de réalisation, ni sur la procédure à respecter à cette fin ;

22. Que les mêmes carences sont aussi vérifiées dans le cas de figure prévu par l’article 14 alinéa 6 de la Constitution lorsqu’aucun accord n’est trouvé entre les groupes parlementaires d’opposition ; que l’article 6 de la loi n°2011-013 du 9 septembre 2011, reprenant les dispositions de l’article 14 alinéa 6 de la Constitution, évoque, dans les mêmes termes, la tenue d’un vote, sans que ne soient, ici non plus, indiquées les conditions et les modalités d’organisation de celui-ci ;

23. Considérant, par ailleurs, que les modalités de désignation du Chef de l’opposition officielle bute aussi sur un autre motif d’indétermination, consécutive à l’indication du moment prévu pour cette désignation, selon les dispositions des articles 14 alinéa 6 de la Constitution et 6 alinéa 1er de la loi n°2011-013 du 9 septembre 2011 ; qu’en effet, en indiquant, d’emblée, que cette formalité est effectuée « après les élections législatives », le constituant et le législateur semblent imposer un seul moment pour effectuer la désignation du Chef de l’opposition, imposant la posture d’opposant aux seules formations politiques qui auraient perdu les élections législatives ;

24. Considérant, toutefois, que si ce schéma emprunté au modèle de Westminster fonctionne sans difficulté majeure dans des pays ayant les mêmes traditions politiques, c’est en raison d’une tradition du système partisan particulier, le bipartisme ou à tout le moins un nombre limité de partis politiques engagés dans la compétition électorale, qui y est bien établie, permettant une stabilité du paysage partisan ; qu’un tel dispositif, pour déterminer l’appartenance des partis politiques à l’opposition ainsi que la désignation du chef de l’opposition officielle, est étranger et ne correspond guère aux réalités du système partisan malgache, caractérisées par un nombre important, voire pléthorique, de partis politiques, ceux-ci s’élevant à 132 partis politiques légalement constitués lors du dernier recensement effectué par le ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation le 10 juin 2016 ; que dans ce contexte, la bipolarisation tranchée du paysage partisan entre une majorité et une opposition à la suite des élections législatives ne peut se réaliser dans la perspective immédiate des élections législatives ;

25. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que si la loi fixe les règles, il appartient aux autorités compétentes de préciser, dans les meilleurs délais et par voie réglementaire, les dispositions de l’article 6 de la loi n°2011-013 du 9 septembre 2011 portant statut de l’opposition et des partis d’opposition ainsi que toutes les dispositions pertinentes subséquentes qui s’imposent, pour permettre, en application de conditions et de modalités clairement définies, l’installation de l’opposition et la désignation du Chef de l’opposition officielle à l’Assemblée nationale, aux fins d’œuvrer à l’effectivité des droits constitutionnels de l’opposition parlementaire, des facteurs susceptibles d’asseoir solidement la démocratie et un « rouage indispensable au bon fonctionnement de la démocratie » ;

Concernant la demande du parti politique « Malagasy Miara-Miainga » et du groupe parlementaire VPM/Malagasy Miara-Miainga pour désigner M. Hajo ANDRIANAINARIVELO en tant que Chef de l’opposition officielle à l’Assemblée nationale :

26. Considérant, comme il est précédemment expliqué, que la désignation du Chef de l’opposition officielle à l’Assemblée nationale relève du fonctionnement de l’Assemblée, et que dès lors, les partis politiques en tant que tels ne sont autorisés à y intervenir, les groupes parlementaires étant les seuls organes de l’Assemblée nationale autorisés à invoquer les droits qui leur sont conférés et à les mettre en œuvre ; qu’à ce titre, le parti politique « Malagasy Miara-Miainga » n’étant pas habilité à engager toute procédure dans le fonctionnement de l’Assemblée nationale, seul le groupe parlementaire VPM/Malagasy Miara-Miainga, en tant que groupe d’opposition, est en capacité et en droit à engager une demande aux fins de la désignation de M. Hajo ANDRIANAINARIVELO en tant que Chef de l’opposition officielle à l’Assemblée nationale ;

27. Considérant que par sa désignation à siéger au sein de l’Assemblée, le Chef de l’opposition officielle accède au statut, à part entière, de député de Madagascar ; qu’à ce titre, pour la présente législature, il est soumis aux mêmes conditions d’éligibilité et d’inéligibilité que l’ensemble des membres de l’Assemblée nationale telles que celles-ci sont définies par les dispositions des articles 8, 9 à 18 de la Loi organique n°2012-016 du 1er août 2012 relative aux premières élections législatives de la Quatrième République ;

28. Considérant, en dernier lieu, que les lacunes et les insuffisances de la loi n°2011-013 du 9 septembre 2011 portant statut de l’opposition et des partis d’opposition, notamment en ce qui concerne les conditions et les modalités de désignation du chef de l’opposition officielle à l’Assemblée nationale ne permettent pas, présentement, de donner une suite favorable à la demande du parti politique « Malagasy Miara-Miainga » et du groupe parlementaire VPM/Malagasy Miara-Miainga pour désigner M. Hajo ANDRIANAINARIVELO en tant que Chef de l’opposition officielle à l’Assemblée nationale ;

29. Que les autorités qui y sont habilitées par la Constitution doivent accorder la plus grande diligence à procéder à la mise en œuvre de ladite loi ;

En conséquence,
la Haute Cour Constitutionnelle
émet l’avis que :

Article premier.– La loi n°2011-013 du 9 septembre 2011 portant statut de l’opposition et des partis d’opposition connaît des lacunes et des insuffisances qui ne permettent pas de procéder, présentement, à la désignation du Chef de l’opposition officielle à l’Assemblée nationale.

Article 2.– Des textes réglementaires doivent être pris dans les meilleurs délais et selon les conditions indiquées par le présent Avis, aux fins de remédier aux lacunes et insuffisances précitées et afin de permettre l’installation de l’opposition officielle à l’Assemblée nationale ainsi que la désignation de son Chef, dans le respect de la Constitution.

.

Article 3.– Le présent Avis sera notifié au Président de l’Assemblée nationale, au Président de la République, au Président du Sénat, au Premier Ministre, Chef du Gouvernement et publié au journal officiel de la République.

Ainsi délibéré en audience privée tenue à Antananarivo, le jeudi douze janvier de l’an deux mil dix-sept à neuf heures, la Haute Cour Constitutionnelle étant composée de :

Monsieur RAKOTOARISOA Jean-Eric, Président
Madame ANDRIANARISOA RAVELOARISOA Fara Alice, Haute Conseillère-Doyenne
Madame RAHARISON RANOROARIFIDY Yvonne Lala Herisoa, Haute Conseillère
Monsieur TSABOTO Jacques Adolphe, Haut Conseiller
Monsieur TIANDRAZANA Jaobe Hilton, Haut Conseiller
Madame RAMIANDRASOA Véronique Jocelyne Danielle, Haute Conseillère
Monsieur DAMA Andrianarisedo Retaf Arsène, Haut Conseiller
Madame RANDRIAMORASATA Maminirina Sahondra, Haute Conseillère
Monsieur ZAFIMIHARY Marcellin, Haut Conseiller
et assistée de Maître RALISON Samuel Andriamorasoa, Greffier en chef.