Décision n° 03-HCC/D2 du 23 avril 2009 concernant des requêtes relatives à la situation de transition

La Haute Cour Constitutionnelle,
Vu la Constitution ;
Vu l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle ;
Les rapporteurs ayant été entendus ;
Après en avoir délibéré conformément à la loi ;

Considérant que par lettre n°07-SEN/Sen/09 du 20 mars 2009, un collectif de sénateurs fait appel auprès de la Haute Cour Constitutionnelle, à l’annulation de la décision de la Haute Autorité de Transition de suspendre le Sénat dans ses activités aux motifs que d’une part, les pleins pouvoirs conférés au Directoire Militaire ne prévoient nullement la suspension du Sénat et que d’autre part, la Constitution n’habilite pas le Président de la République à dissoudre le Sénat ;

Considérant que par requête en date du 26 mars 2009, le collectif de sénateurs et de députés, représenté par Monsieur Roland RAVATOMANGA, demande à la Haute Cour Constitutionnelle de procéder à l’interprétation et à la qualification de la nature de l’acte établi sous le numéro 79-HCC/G du 18 mars 2009 portant validation de l’ordonnance n°2009-001 du 17 mars 2009 conférant les pleins pouvoirs à un Directoire Militaire et de l’ordonnance n°2009-002 transférant les pleins pouvoirs à Monsieur Andry Nirina RAJOELINA ;

Considérant que par une autre requête du 20 avril 2009, un collectif composé de cinquante députés demande à la Haute Cour Constitutionnelle de déclarer inconstitutionnelles les dispositions des articles 1, 7 et 9 de l’ordonnance n°2009-003 du 19 mars 2009 instituant le régime de la transition vers la IVème République et de dire que le Sénat et l’Assemblée Nationale restent en exercice et leurs membres respectifs en fonction ;

Considérant en outre qu’à la requête du collectif des députés représenté par Messieurs RAKOTOARIVELO Mamy et Henri RANDRIANJATOVO, Maître RAMAMONJISOA Rémi, huissier de justice, enjoint à la Haute Juridiction, par une sommation interpellative du 21 avril 2009, de répondre immédiatement et sans délai, aux requêtes introduites par le collectif qui se réserve le droit de se pourvoir devant une juridiction compétente pour déni de justice ;

Considérant que par une requête datée du 20 avril 2009, un collectif de 17 sénateurs demande à la Cour de céans de :
– décider que l’ordonnance n°2009-003 du 19 mars 2009 est, en toutes ses dispositions, contraire à la Constitution et qu’elle cesse de plein droit d’être en vigueur ;
– décider que les sénateurs dont le mandat reste de fait en vigueur, peuvent siéger en session parlementaire ordinaire à partir du 5 mai 2009 ;

Considérant enfin que par une « résolution de sortie de crise » datée du 20 avril 2009, le « Mouvement des Femmes Légalistes » demande à la Haute Cour Constitutionnelle de :

– déclarer solennellement la nécessité d’un retour à l’ordre constitutionnel d’après la Constitution révisée de 2007, en vigueur ;
– dire publiquement que l’Assemblée Nationale et le Sénat assurent régulièrement leurs attributions ;
– exhorter les forces politiques de la nation à une négociation sous l’égide de la Haute Cour Constitutionnelle et l’observation de la communauté internationale ;

EN LA FORME :

Sur la recevabilité des requêtes :

Considérant que la Haute Cour Constitutionnelle, dans l’exercice de ses fonctions, contribue à la protection de l’Etat de droit en veillant au respect de l’ordonnancement juridique interne, donc à la hiérarchie des normes ainsi qu’à la sauvegarde de l’intérêt supérieur de la nation ;

Considérant dès lors qu’en tant que de besoin, par respect des principes généraux de droit et des principes ayant valeur constitutionnelle tel que le principe de continuité de l’Etat, la constatation d’irrégularités formelles relatives au contenu ou aux caractéristiques des requêtes ne s’oppose pas à ce que la Haute Juridiction procède à l’examen des questions fondamentales dans un contexte exceptionnel pouvant mener à un apaisement de la vie sociale et à un retour à l’ordre constitutionnel ;

Considérant que les différentes requêtes sont toutes relatives à la situation de transition ; qu’il y a lieu de les joindre pour être statué par une seule et même décision ;

Sur la sommation interpellative :

Considérant qu’en aucun cas, ni les dispositions constitutionnelles ni les dispositions légales n’habilitent un huissier de justice à enjoindre la juridiction constitutionnelle, de statuer immédiatement et sans délai, sur toute requête introduite en son siège ;

Qu’en tout état de cause, aucun délai n’est fixé ni par la Constitution ni par les lois pour l’examen de conformité d’un acte à la Constitution ;

Considérant qu’en référence aux dispositions de l’article 116 de la Constitution aux termes desquelles les arrêts et décisions de la Haute Cour Constitutionnelle s’imposent à tous les pouvoirs publics ainsi qu’aux autorités administratives et juridictionnelles, la Haute Juridiction ne peut être amenée devant une juridiction quelconque pour déni de justice ;

Qu’en conséquence, la sommation interpellative sus évoquée constitue un acte établi en violation des dispositions constitutionnelles et légales en vigueur ;

Sur le contrôle de constitutionnalité des ordonnances :

Considérant qu’aux termes des dispositions de l’article 113 de la Constitution, avant leur promulgation, les lois organiques et les ordonnances sont soumises par le Président de la République à la Haute Cour Constitutionnelle qui statue sur leur conformité à la Constitution ;

Considérant ainsi que, par la lettre de la Constitution, d’une part, seul l’auteur de l’acte est habilité à saisir la Haute Juridiction pour contrôle de constitutionnalité avant sa promulgation et que, d’autre part, la Haute Cour Constitutionnelle n’a pas compétence à procéder au contrôle de conformité à la Constitution d’une ordonnance déjà promulguée ;

Considérant que le seul cas prévu par la Constitution pour un examen a posteriori de conformité à la Constitution demeure la procédure d’exception d’inconstitutionnalité prévue à l’article 114 de la loi fondamentale ;

Sur la demande d’interprétation de la lettre n°79-HCC/G du 18 mars 2009 :

Considérant qu’aux termes des dispositions de l’article 115 de la Constitution : « La Haute Cour Constitutionnelle peut être consultée par tout Chef d’Institution pour donner son avis sur la constitutionnalité de tout projet d’acte ou sur l’interprétation d’une disposition de la présente Constitution » ;

Considérant que la demande d’interprétation est relative au contenu de la lettre émanant de la Haute Cour Constitutionnelle et non à une disposition de la Constitution ;

Que par conséquent, il n’y a pas lieu d’y faire droit;

Sur l’appel à l’annulation d’ordonnance :

Considérant dès l’abord que la lettre n°7-SEN/Sen/09 du 20 mars 2009 adressée à la Haute Juridiction ne revêt pas les caractéristiques d’une requête et qu’alors, aucune décision y afférente ne peut être prise ;

Considérant ensuite que ni la Constitution, ni l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle ne lui attribuent compétence pour procéder à l’annulation d’une ordonnance ;

Qu’en conséquence, il n’y a pas lieu à statuer sur la demande ;

AU FOND :

Sur l’acception de l’ordonnance n°2009-001 du 17 mars 2009 du Président de la République conférant les pleins pouvoirs à un Directoire Militaire :

Considérant qu’une ordonnance, étant prise par le Président de la République, constitue un acte organiquement exécutif mais censé avoir pour objet une matière relevant du domaine de la loi ; qu’ainsi, elle est un acte matériellement législatif ;

Considérant qu’il y a lieu de souligner que la Constitution a fixé clairement les conditions et formes habilitant le Président de la République à prendre des ordonnances ;

Considérant en effet qu’aux termes des dispositions de l’article 54 de la Constitution, le Président de la République signe les ordonnances en Conseil des Ministres dans les cas et conditions prévues par la Constitution ;

Considérant en outre qu’aux termes des dispositions de l’article 113 de la Constitution, avant leur promulgation, les lois organiques et les ordonnances sont soumises par le Président de la République à la Haute Cour Constitutionnelle qui statue sur leur conformité à la Constitution ;

Considérant dès l’abord que la Constitution a prévu six cas pouvant habiliter le Président de la République à prendre des ordonnances, à savoir :

– la proclamation de la situation d’exception sur tout ou partie du territoire national après avis des Présidents de l’Assemblée Nationale, du Sénat et de la Haute Cour Constitutionnelle (article 60) ;

– la mise en vigueur des dispositions d’un projet de loi organique non adoptée avant la clôture de la session de l’Assemblée Nationale (article 86) ;

– la mise en vigueur des dispositions d’un projet de loi de finances non adoptée avant la clôture de la seconde session du Parlement (article 88) ;

– la délégation du pouvoir de légiférer au Président de la République par le Parlement sur des mesures de portée générale sur des matières relevant du domaine de la loi (article 99) ;

– le cas d’urgence ou de catastrophes (article 100) ;

– la prise des mesures d’ordre législatif nécessaires à la mise en place des Institutions ou collectivités territoriales décentralisées prévues par la Constitution (article 156) ;

Considérant ainsi que d’une part, l’ordonnance n°2009-001 du 17 mars 2009 ne répond pas aux conditions et forme fixées par la Constitution ; que d’autre part, son objet ne relève pas du domaine de la loi mais de celui de la Constitution ; qu’enfin, elle n’a pas été soumise au contrôle de constitutionnalité avant sa promulgation ;

Considérant dès lors que l’ordonnance sus citée constitue une manifestation unilatérale de volonté du Président de la République qui ne saurait être conforme aux dispositions constitutionnelles ;

Considérant toutefois qu’il échet de prendre acte du motif de la décision prise dans cette ordonnance comme étant le constat de circonstances qui prévalaient et la nécessité de sauvegarder le principe de la continuité de l’Etat ;

Considérant que par l’ordonnance sus évoquée, le Président de la République a donné les pleins pouvoirs à un Directoire Militaire qui exerce cumulativement les fonctions du Président de la République et du Premier Ministre et qui est habilité à prendre toutes mesures nécessaires pour l’instauration d’un ordre public stable ;

Qu’aucune disposition constitutionnelle ne prévoit l’existence de Directoire Militaire ;

Considérant que par la suite, la Présidence du Directoire Militaire, par ordonnance n°2009-002 du 17 mars 2009, a transféré les pleins pouvoirs à Monsieur Andry Nirina RAJOELINA qui exerce les fonctions et les attributions du Président de la République conformément aux dispositions de la Constitution, pour une période de 24 mois au maximum ; qu’il a pour mission d’organiser le régime de transition et de prendre toutes mesures nécessaires à cet effet ;

Considérant que par sa lettre n°79-HCC/G du 18 mars 2009, pour l’intérêt supérieur de la nation, pour la sauvegarde du principe de continuité de l’Etat et en vue d’une sortie de crise souhaitée par toutes les parties, la Haute Juridiction a entériné les deux ordonnances sus visées et
a déclaré que Monsieur Andry Nirina RAJOELINA, Président de la Haute Autorité de Transition, exerce les attributions du Président de la République énoncées par les dispositions de la Constitution et celles desdites ordonnances ;

Considérant que le 21 mars 2009, la Haute Cour Constitutionnelle a procédé à l’installation du Président de la Haute Autorité de Transition exerçant les fonctions et attributions du Président de la République ;

Que cette structure n’est pas non plus prévue par la Constitution ;

Considérant que le contexte politique exceptionnel et la prise des différentes ordonnances sus évoquées ont amené la Haute Cour Constitutionnelle à prendre en compte les réalités suivantes :

– le transfert unilatéral par le Président de la République de l’exercice des pouvoirs qui lui sont dévolus par la Constitution, situation qui engendre de fait la vacance de la Présidence de la République ;

– dans des circonstances normales, au sens de l’article 52, alinéa 1er, de la Constitution, en cas de vacance de la Présidence de la République et avant de procéder à l’élection d’un nouveau Président de la République, les fonctions de Chef de l’Etat sont provisoirement exercées par le Président du Sénat ou à défaut par le Gouvernement collégialement aux termes de l’article 52, alinéa 3, de la Constitution ;

– cependant, le Président de la République ayant transféré les pleins pouvoirs à un Directoire Militaire contrairement aux dispositions constitutionnelles, les mesures prévues à l’article 52, alinéa 3, sus évoquées ne peuvent plus être mises en œuvre ;

– le transfert des pleins pouvoirs du Président de la République à un organe non prévu par la Constitution s’oppose à l’application stricte des dispositions constitutionnelles et implique de fait l’entrée dans une période transitoire pour la gestion des affaires nationales ;

– la nécessité de la continuité de l’Etat, en vue de remédier dans l’immédiat à un vide institutionnel, appelle la mise en place de structures étatiques provisoires ;

– toujours est-il que l’entrée dans une période de transition comporte comme effet le changement organique et formel de l’organisation de l’Etat. Néanmoins demeurent intangibles les principes fondamentaux de la République tel que celui de la séparation des pouvoirs ainsi que l’intégrité du territoire national, la forme républicaine de l’Etat et les valeurs culturelles propres à la nation ;

Sur le maintien du Sénat et de l’Assemblée Nationale :

Considérant que l’ordonnance n°2009-001 du 17 mars 2009 a provoqué une rupture de l’ordre constitutionnel par la déconstitutionnalisation de fait de l’organisation de l’Etat, et particulièrement du pouvoir exécutif ;

Considérant par ailleurs que l’ordonnance n°2009-003 du 19 mars 2009 invoquée par les requérants n’a pas été soumise au contrôle préalable de la Haute Cour Constitutionnelle et, en tout cas, datée antérieurement à la mise en place de la Présidence de la Haute Autorité de Transition ;

Que la Cour de céans n’a pas à apprécier la constitutionnalité de ladite ordonnance ;

Considérant que la Haute Cour Constitutionnelle, ne disposant pas de la compétence ni de gouverner ni de légiférer et ne disposant pas non plus, en l’état actuel de la situation, d’autre base juridique que les dispositions constitutionnelles pour asseoir son contrôle sur le fonctionnement des institutions, ne peut pas se prononcer à bon droit sur le maintien ou non du Parlement prévu par l’ordre constitutionnel initial ;

Considérant que le principe républicain de la séparation des pouvoirs demeure et doit être respecté ; que la fonction législative est régie par les dispositions des articles 67 et suivants de la Constitution, à moins d’une modification éventuelle desdites dispositions, compte tenu de la période transitoire ;

Considérant qu’en tout état de cause, la garantie de la sécurisation de la gestion de la transition requiert une large concertation dans un cadre participatif et inclusif réunissant toutes les forces vives de la nation ;

Que par ailleurs, tout processus visant une vie politique apaisée requiert la recherche de principes et de mesures communément admis ;

En conséquence,
D e c i d e :

Article premier.- Il y a lieu de joindre les requêtes pour être statué par une seule et même décision.

Article 2.- La décision relative au maintien ou non du Parlement ne relève pas de la compétence de la Haute Cour Constitutionnelle.
Article 3.- Il n’y a pas lieu à procéder à l’interprétation ou à la qualification de la nature de la lettre n°79-HCC/G du 18 mars 2009.

Article 4.- La Haute Cour Constitutionnelle ne peut statuer sur la conformité à la Constitution de l’ordonnance n°2009-003 du 19 mars 2009 instituant le régime de la transition vers la IVème République.

Article 5– La présente décision sera publiée au journal officiel de la République.

Ainsi délibéré en audience privée tenue à Antananarivo, le jeudi vingt trois avril l’an deux mil neuf à dix heures, la Haute Cour Constitutionnelle étant composée de :

M. RAJAONARIVONY Jean-Michel, Président
M. IMBOTY Raymond, Haut Conseiller-Doyen,
Mme RAHALISON RAZOARIVELO Rachel Bakoly, Haut Conseiller
M. RABENDRAINY Ramanoelison, Haut Conseiller
M. ANDRIAMANANDRAIBE RAKOTOHARILALA Auguste, Haut Conseiller
Mme RASAMIMANANA RASOAZANAMANGA Rahelitine, Haut Conseiller
M. RABEHAJA – FILS Edmond, Haut Conseiller
M. RAKOTONDRABAO ANDRIANTSIHAFA Dieudonné, Haut Conseiller
Mme DAMA RANAMPY Marie Gisèle, Haut Conseiller

et assistée de Maître RALISON Samuel Andriamorasoa, Greffier en Chef.