Décision n° 25-HCC/D3 du 18 décembre 2017 concernant la loi n°2017-024 portant loi de finances pour 2018.

La Haute Cour Constitutionnelle,
Vu la Constitution ;
Vu l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle ;
Vu la loi organique n°2004-007 du 26 juillet 2004 sur les lois de finances ;
Vu le Code général des impôts ;
Vu le Code des douanes ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
Après en avoir délibéré conformément à la loi ;
EN LA FORME

1. Considérant que par lettre n°138/PRM/SG/DEJ-17 du 11 décembre 2017, Le Président de la République de Madagascar, conformément aux dispositions de l’article 117 de la Constitution, saisit la Haute Cour Constitutionnelle aux fins de contrôle de constitutionnalité, préalablement à sa promulgation, de la loi n°2017-024 portant loi de finances pour 2018 ;

2. Considérant que selon l’article 116-1 de la Constitution, la Haute Cour Constitutionnelle « statue sur la conformité à la Constitution des traités, des lois, des ordonnances et des règlements autonomes » et que selon l’article 117 de la loi fondamentale, « avant leur promulgation, les lois organiques , les lois et les ordonnances sont soumises obligatoirement par le Président de la République à la Haute Cour Constitutionnelle qui statue sur la conformité à la Constitution » ;

3. Considérant, d’une part, que la matière objet de la loi soumise au contrôle de constitutionnalité, relève du domaine législatif en vertu des articles 90, 95, 116 et 117 de la Constitution ; que le Parlement autorise chaque année par le vote du budget les dépenses et les recettes de l’Etat ; que d’autre part, l’article 92 alinéa premier de la Constitution dispose que « le Parlement examine le projet de Loi de finances au cours de sa seconde session ordinaire » ; que le quatrième alinéa du même article impose que le projet de loi de finances soit examiné en premier par l’Assemblée nationale ; que la loi n°2017-024 portant loi de finances pour 2018, a été adoptée par l’Assemblée Nationale et le Sénat lors de leurs séances respectives en date du 15 et du 29 novembre 2017 ;

4. Considérant qu’ayant ainsi respecté les dispositions constitutionnelles relatives au contrôle de constitutionnalité des lois, la saisine introduite par le Président de la République est régulière et recevable ;

AU FOND

5. Considérant, d’une part, que la matière objet de la loi soumise au contrôle de constitutionnalité, relève du domaine législatif en vertu des articles 87, 90, 92 de la Constitution ;

6. Considérant que le contrôle de constitutionnalité des lois de finances s’exerce en référence à la Constitution, à la loi organique sur les lois de finances, tel que prévu implicitement par l’article 90 de la Constitution; que l’exercice de ce contrôle par la Haute Cour Constitutionnelle est soumis à des principes constitutionnels ;

Sur le principe d’égalité devant l’impôt

7. Considérant que l’impôt est une perception pécuniaire obligatoire opérée par l’Etat et les collectivités publiques ;

8. Considérant que le principe d’égalité devant l’impôt comporte deux aspects, d’une part le principe d’égalité devant la loi fiscale , et d’autre part le principe d’égalité devant les charges publiques ;

9. Considérant que l’article 6 de la loi fondamentale dispose que « La loi est l’expression de la volonté générale. Elle est la même pour tous, qu’elle protège, qu’elle oblige ou qu’elle punisse » ; que la perception de l’impôt est régie par la loi de finances et obéit au principe d’égalité devant la loi;

10. Considérant qu’aux termes de l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » ;

11. Considérant que le principe d’égalité devant l’impôt ne fait pas obstacle à ce que le législateur règle de façons différentes des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général ; que le fondement de son appréciation s’appuie sur des critères objectifs et rationnels, compte tenu des caractéristiques de chaque impôt et en fonction des buts qu’il se propose ; que ces mesures , bien qu’incitatives , ne doivent pas entrainer une rupture d’égalité devant les charges publiques ;

12. Considérant que la loi déférée, en son article 2, modifie et complète quelques dispositions du Code Général des Impôts (CGI) ;

Sur le livre I, première partie, titre premier, sous-titre premier, chapitre II:
Concernant la section I- Revenus imposables, article 01.01.02:

13. Considérant que la dernière version du Code Général des impôts dispose en son article 01.01.02 que « Sous réserve de conventions internationales, bilatérales ou multilatérales, sont imposables à l’impôt sur les revenus, sauf s’ils en sont expressément exonérés par les dispositions du présent Code, tous les revenus de quelque nature qu’ils soient, réalisés à Madagascar par les personnes physiques ou morales non soumises à l’IRSA dont le chiffre d’affaires annuel hors taxe est supérieur ou égal à Ar 20 000 000 ou par celles optant pour le régime du réel » ;

14. Considérant que la loi déférée modifie, dans cet article du CGI, le groupe de mots « Ar 20.000.000 » par « Ar 100.000.000 » ; que cette modification engendre une augmentation des nombres de contribuables qui échappent au paiement des impôts sur le revenu ; que cette mesure, bien que incitative, doit être circonscrite dans le temps par des dispositions règlementaires et ce, en vue d’éviter une rupture d’égalité devant les charges publiques ;

Concernant la section II- Revenus exonérés, article 01.01.03.4° :

15. Considérant que l’ancienne version du CGI dispose en son article 01.01.03 .4° que « Les produits ainsi que les plus-values de cessions ou parts sociales détenues par les sociétés par actions de droit malgache ayant principalement pour objet de prendre des participations minoritaires dans le capital social des entreprises en phase de création ou existantes » ;

16. Considérant que la loi soumise au contrôle de constitutionnalité modifie la rédaction du 4° de cet article comme suit « Sous réserve des conditions fixées par texte réglementaire, les produits ainsi que les plus-values de cessions ou parts sociales détenues par les sociétés par actions de droit malgache ayant principalement pour objet de prendre des participations minoritaires dans le capital social des entreprises en phase de création ou existantes en phase de restructuration ; »

17. Considérant que le groupe de mots « existantes en phase de restructuration » situé à la fin de cet article 01.01.03 ne constitue pas de critères objectifs et rationnels pouvant justifier l’exonération des impôts ; que cette disposition méconnait le principe constitutionnel sur l’égalité des contribuables devant l’impôt et doit être déclarée contraire à la Constitution ; qu’en conséquence, l’ancienne version de l’article 01.01.03.4° du Code Général des Impôts demeure en vigueur ;

Sur le principe de sincérité budgétaire

18. Considérant que selon l’article 42 de la loi organique n°2004-007 sur les lois de finances, « les Lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat.»; que ce principe de sincérité budgétaire implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations financières fournies par l’Etat ; que l’application de ce principe est cependant limitée par la nature prévisionnelle de la loi de finances; que l’article 42 précité précise lui-même que « leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler » ; que le principe de sincérité budgétaire interdit à l’Etat de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources qu’il présente dans la loi de finances ; qu’a priori, dans le cadre de la loi de finances de l’année ( loi de finances initiale), la Haute Juridiction se limite à vérifier si les appréciations qui avaient été faites dans le projet de loi de finances concernant les ressources et les charges ne comportaient pas d’erreur manifeste, de prévisions incohérentes et de vices de formes ; que la vérification sera ultérieurement complétée par le contrôle de la loi de règlement par la Haute Cour sur la base du rapport de la Cour des Comptes ;

19. Considérant que les dispositions de la loi de finances déférée, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, doivent être déclarées conformes à la Constitution ;

EN CONSEQUENCE,
DECIDE

Article premier.- Les dispositions de l’article 01.01.03.04° du Code Général des Impôts de la loi de finances déférée sont contraires à la Constitution.

Article 2.– Sous les réserves énoncées aux Considérants 11, 14 et 18, les autres dispositions de la loi déférée sont conformes à la Constitution et peuvent faire l’objet d’une promulgation.

Article 3.- La présente décision sera notifiée au Président de la République, au Président du Sénat, au Président de l’Assemblée Nationale, au Premier Ministre, Chef du Gouvernement et publiée au journal officiel de la République.

Ainsi délibéré en audience privée tenue à Antananarivo, le lundi dix-huit décembre l’an deux mil dix-sept à neuf heures, la Haute Cour Constitutionnelle étant composée de :

Monsieur RAKOTOARISOA Jean-Eric, Président
Madame ANDRIANARISOA RAVELOARISOA Fara Alice, Haute Conseillère-Doyenne
Monsieur TSABOTO Jacques Adolphe, Haut Conseiller
Monsieur TIANDRAZANA Jaobe Hilton, Haut Conseiller
Madame RAMIANDRASOA Véronique Jocelyne Danielle, Haute Conseillère
Monsieur DAMA Andrianarisedo Retaf Arsène, Haut Conseiller
Madame RANDRIAMORASATA Maminirina Sahondra, Haute Conseillère
Monsieur ZAFIMIHARY Marcellin, Haut Conseiller,

et assistée de Maître RALISON Samuel Andriamorasoa, Greffier en Chef.