Décision n°10-HCC/D3 du 27 janvier 2017 concernant la loi n°2016-037 relative à la Réconciliation nationale

La Haute Cour Constitutionnelle,

Vu la Constitution ;

Vu l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle ;

Vu le Code pénal et le Code de procédure pénale ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

Après en avoir délibéré conformément à la loi ;

EN LA FORME

  1. Considérant que conformément aux dispositions de l’article 117 alinéa premier de la Constitution, par lettre n°108-PRM/SG/DEJ-17 du 23 décembre 2016, reçue et enregistrée au greffe le 03 janvier 2017, la Haute Cour Constitutionnelle est saisie par le Président de la République, pour soumettre au contrôle de constitutionnalité, préalablement à sa promulgation, la loi n°2016-037 relative à la Réconciliation nationale ;
  1. Considérant que selon l’article 116.1 de la Constitution, la Haute Cour Constitutionnelle « statue sur la conformité à la Constitution des traités, des lois, des ordonnances et des règlements autonomes » ;
  1. Considérant que la loi n° 2016-037 relative à la Réconciliation nationale est soumise obligatoirement au contrôle de constitutionnalité suivant la disposition constitutionnelle susvisée ;
  1. Considérant que la loi n°2016-037 relative à la Réconciliation nationale a été adoptée par l’Assemblée Nationale et le Sénat en leurs séances respectives du 13 décembre 2016 et du 15 décembre 2016 ;
  1. Considérant qu’ayant ainsi respecté les dispositions constitutionnelles relatives au contrôle de constitutionnalité des lois, la saisine est recevable ;

AU FOND

Concernant l’étendue et le mode d’exercice du contrôle de constitutionnalité effectués par le juge constitutionnel :

 

  1. Considérant que le Préambule de la Constitution pose le principe « qu’il est indispensable de mettre en œuvre un processus de réconciliation nationale »;
  2. Considérant que l’article 168 de la Constitution dispose que « dans le cadre du processus de réconciliation nationale, il est institué un Conseil du Fampihavanana Malagasy dont la composition, les attributions, et les modalités de fonctionnement sont déterminées par la loi »; que la Loi fondamentale entend ainsi accorder au processus de réconciliation nationale un statut constitutionnellement garanti; que la loi n°2016-037 est l’application de cette disposition constitutionnelle ;
  3. Considérant que le Filankevitry ny Fampihavanana Malagasy a été mis en place en 2011 conformément aux dispositions des articles 25, 26 et  27  de la Feuille de Route du 17 septembre 2011 pour la sortie de crise à Madagascar, insérée dans l’ordonnancement juridique interne par la loi n°2011-014 du 28 décembre 2011;

  4. Considérant que depuis lors, trois normes juridiques ont régi la réconciliation nationale à savoir :
  • La loi n°2012-007 du 03 Mai 2012 portant amnistie pour la réconciliation nationale ;
  • La loi n°2012-010 du 30 Juillet 2012 portant création, mission, attribution, composition et modalité de Fonctionnement du Filankevitry ny Fampihavanana Malagasy (FFM) ou Conseil de la Réconciliation Malagasy (CRM) ;
  • L’Ordonnance n°2012-004 du 09 Octobre 2012 fixant les attributions, la composition et le fonctionnement d’une commission ad ‘hoc dénommée Commission Spéciale au sein de la Cour Suprême ;

Que malgré la diversité de ces instruments juridiques, force est de reconnaître que les résultats attendus sont loin d’être atteints ;

  1. Considérant que la nouvelle loi n°2016-037 du 15 décembre 2016 relative à la réconciliation nationale est le regroupement en une seule loi des trois normes juridiques mentionnées ci-dessus avec, cependant quelques innovations et reformulations ;
  2. Considérant que le Préambule et l’article 168 de la Constitution ainsi que la loi n°2016-037 adoptent le concept de justice transitionnelle; que cette dernière est considérée, notamment en droit international, comme l’ensemble des mécanismes et des processus, à la fois judiciaires et non judiciaires, visant à aider une société qui sort d’une dictature ou d’un conflit, à faire face à son passé et à restaurer ainsi l’Etat de droit ;
  3. Considérant que la Cour de céans constate, d’emblée, qu’il existe une ambiguïté certaine qu’ il conviendrait, in limine litis, de lever et de clarifier, autour de la notion de réconciliation nationale liée à l’existence d’un processus politique initié lors de la transition et qui persiste toujours aujourd’hui et qu’il est indispensable de distinguer le « processus de réconciliation nationale », prévu par l’article 168 de la Constitution pour être mis en œuvre par un texte de loi, du « processus de réconciliation politique», qui est représenté par l’existence et la construction d’un dialogue entre les anciens chefs d’Etat, de la transition et l’actuel Chef d’Etat alors que le « processus de réconciliation nationale » est davantage un processus de réconciliation de la société avec elle-même ;
  4. Considérant que si la « réconciliation politique » passe par une acceptation du processus par l’ensemble des protagonistes politiques, ce dont la Haute Cour Constitutionnelle n’a compétence à connaître, le « processus de réconciliation nationale », quant à elle, passe par les éléments classiques de la justice transitionnelle : vérité (établissement des faits et qualification de ces faits), responsabilité ou imputabilité de ces faits et identification des acteurs et des victimes, réparations (individuelles et collectives), réconciliation des communautés et des individus, garantie de non-répétition, dont la réalisation doit s’effectuer par le biais de la loi qui, en application de la Constitution, est soumise à un contrôle de constitutionnalité par la Haute Cour Constitutionnelle ;
  5. Considérant que si la « réconciliation politique » et le « processus de réconciliation nationale » sont inévitablement liés, leurs objectifs n’étant nullement incompatibles, et quelles que soient l’ampleur et l’intensité des débats qui ont entouré l’élaboration et l’adoption de la loi n°2016-037 relative à la réconciliation nationale, l’office du juge de la Haute Cour Constitutionnelle dans le contrôle de constitutionnalité de ladite loi, tel qu’il est prescrit par la Constitution, et complété par l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle, est circonscrit de manière précise et restrictive ;
  6. Considérant qu’à cet effet, les dispositions des articles 116-1° et 117 de la Constitution ne confèrent pas à la Cour de céans un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, mais lui donne seulement compétence pour se prononcer sur la conformité des dispositions législatives soumises à son examen aux droits et libertés que la Constitution garantit ; qu’il n’appartient pas à la Haute Cour Constitutionnelle, dans l’accomplissement du contrôle de constitutionnalité des lois qui lui sont soumises, de substituer sa propre appréciation à celle du législateur ;
  7. Considérant que, dans la mise en œuvre de la compétence d’attribution qui lui est conférée et dans l’accomplissement de cette mission spécifique que lui impose la Constitution, la Cour de céans ne saurait rechercher l’opportunité des objectifs et des finalités que le législateur s’est assigné, dès lors que leur teneur et les modalités retenues par la loi pour les exprimer ne sont pas manifestement inappropriées au regard des exigences de la Constitution, et que dans leur matière, ces objectifs soient conformes aux prescriptions de celle-ci ;

Concernant le champ d’application de la loi dans le temps :

  1. Considérant qu’en raison de son objet, le champ d’application de la loi n°2016-037 dans le temps constitue un élément essentiel pour une bonne compréhension des conditions et des modalités de sa mise en œuvre ;
  1. Considérant que dans les dispositions de l’article unique du chapitre préliminaire, des articles 5.1 a) et b), 5.2 troisième alinéa, 42, 24 et 47 de la loi, il est indiqué de manière expresse que la loi n°2016-037 concerne « les événements politiques de 2002 jusqu’à la fin de la Transition » ;
  1. Considérant, toutefois, que les dispositions de l’article 1er de la loi sous examen, pour ce qui concerne l’établissement de la vérité, omet d’indiquer la période de référence qui doit être prise en considération à cet effet ;
  1. Considérant qu’aux fins d’éviter tout malentendu se rapportant à l’établissement de la vérité, la période de référence qui constitue une indication capitale à cet effet doit être précisée, pour une application appropriée de la loi; qu’en outre, pour se conformer au respect de l’objectif à valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi, l’article 1er de la loi doit indiquer de manière expresse que l’établissement de la vérité doit être établi « à partir des faits liés aux événements politiques de 2002 jusqu’à la fin de la Transition »;

Concernant le statut institutionnel du Conseil du Fampihavanana Malagasy :

  1. Considérant, d’une part, qu’aux termes de l’article 40 de la Constitution, il est indiqué que, « les Institutions de l’Etat sont : le Président de la République et le Gouvernement, l’Assemblée Nationale et le Sénat, (et) la Haute Cour Constitutionnelle» ;
  1. Considérant, d’autre part, qu’en son article 2, la loi sous examen énonce que, « le Conseil du Fampihavanana Malagasy, en tant qu’organe constitutionnel (a) rang d’institution de l’Etat »; que ce faisant, le législateur crée, proprio motu, une nouvelle catégorie d’institution de l’Etat ;
  1. Considérant qu’en matière constitutionnelle, il n’est pas loisible au législateur de modifier une énumération commise par la Constitution de manière exclusive et limitative, celle-ci étant d’interprétation stricte ; qu’en conséquence, l’indication par l’article 2 de la loi que le Conseil du Fampihavanana Malagasy dispose du « rang d’institution de l’Etat» n’est pas conforme à la Constitution, et doit être extirpée des dispositions de l’article 2 de la loi ; qu’il en est de même de la première phrase de l’article 24 qui dispose que « Le Président du Conseil du Fampihavanana Malagasy occupe le rang protocolaire d’un Chef d’institution » ;

Concernant le statut de l’amnistie prévue par la loi :

  1. Considérant que l’amnistie est appelée à jouer un rôle essentiel dans la mise en œuvre de tout processus de réconciliation nationale ; que dès lors, la signification et la portée qui lui sont conférées doivent être clairement définies conformément aux exigences de l’objectif à valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligence de la loi ;
  1. Considérant, par ailleurs, qu’il est tout aussi communément acquis et admis que le concept d’amnistie, par son objet, ne peut être appréhendé sans se référer aux droits fondamentaux dont la Constitution a pour vocation de garantir;
  1. Considérant qu’aux termes de l’article 1er de la loi n°2016-037, l’amnistie est définie comme « (étant) une mesure définie par la loi et a pour effet de supprimer rétroactivement la responsabilité en droit établie antérieurement» ; que cette définition est une reprise partielle de celle qui est proposée par le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les droits de l’Homme dans le document intitulé Les instruments de l’Etat de droit dans les sociétés sortant d’un conflit. Amnisties, aux termes desquels, ledit document « entend par amnistie, des mesures légales qui ont pour effet de: 
  • proscrire sans effet rétroactif la mise en mouvement de l’action publique et, dans certains cas, de l’action civile contre certains individus ou catégories d’individus, pour un comportement criminel précis préalable à l’adoption de l’amnistie; ou
  • supprimer rétroactivement la responsabilité en droit établie antérieurement» ;
  1. Considérant que de telles dérogations apportées au principe de la séparation des pouvoirs, trouvent leur fondement dans les dispositions de l’article 95-I-8° de la Constitution qui font figurer au nombre des matières qui relèvent de la loi la fixation des règles concernant l’amnistie; qu’il appartient, dès lors, au législateur de déterminer, en fonction de critères objectifs, quelles sont les infractions auxquelles doit s’appliquer le bénéfice de l’amnistie ;
  1. Considérant, par ailleurs, qu’aux termes de l’article 137 alinéa 4 de la Constitution, « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie» ;
  1. Considérant, toutefois, que le principe de la supériorité des traités sur les lois, présente un caractère relatif et contingent, tenant à ce qu’elle soit limitée au champ d’application du traité et à ce qu’il soit subordonné à une condition de réciprocité dont la réalisation peut varier selon le comportement du ou des Etats signataires du traité et du moment où le respect de cette condition doit s’apprécier ; qu’’il appartient à la Haute Cour Constitutionnelle de s’assurer que la loi respecte le champ d’application de l’article 137 alinéa 4 ;
  1. Considérant, par ailleurs, qu’au-delà du fait que les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés visés par l’article 137 alinéa 4 sont d’application directe sans qu’il ne soit nécessaire d’adopter une loi de transcription, l’Etat malgache a ratifié un certain nombre d’instruments internationaux qui apportent des limitations ratione materiae au champ des lois d’amnistie, ne reconnaissant pas aux Etats la souveraineté d’amnistier les atteintes flagrantes au droit international des droits de l’Homme et les violations graves du droit international humanitaire ;
  1. Que parmi ces instruments internationaux figurent, notamment, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, ratifié par l’Etat malgache le 21 juin 1971, dont l’Observation générale n°31 du Comité des droits de l’Homme du 29 mars 2004 sur la nature de l’obligation juridique générale imposée aux États parties au Pacte relève que « les règles concernant les droits fondamentaux de la personne humaine sont des obligations erga omnes et que, comme il est indiqué au quatrième alinéa du préambule du Pacte, la Charte des Nations Unies impose aux États l’obligation de promouvoir le respect universel et effectif des droits de l’Homme et des libertés fondamentales » ; que parmi ces obligations qui procèdent du Pacte international relatif aux droits civils et politiques figurent celles qui « se rapportent notamment aux violations assimilées à des crimes au regard du droit national ou international, comme la torture et les traitements cruels, inhumains ou dégradants analogues (…), les exécutions sommaires et arbitraires (…) et les disparitions forcées» ; qu’en conséquence, ces infractions ne peuvent faire l’objet d’une amnistie ;
  1. Que de la même façon, la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants de 1984 que l’Etat malgache a ratifiée le 13 décembre 2005, fait obligation à tout État partie de veiller «à ce que tous les actes de torture constituent des infractions au regard de son droit pénal» (article 4, par. 1), et que les États Parties doivent rendre «ces infractions passibles de peines appropriées qui prennent en considération leur gravité» (article 4, par. 2), et que lorsqu’un État Partie découvre sur le territoire placé sous sa juridiction l’auteur présumé d’une de ces infractions, soit il l’extrade, soit il «soumet l’affaire à ses autorités compétentes pour l’exercice de l’action pénale» (article 7, par. 1) ;
  1. Considérant que, d’une manière systématique, les organes de suivi des traités relatifs aux droits de l’homme de caractère général, tant internationaux que régionaux, soulignent que ces instruments « exigent des États Parties qu’ils conduisent une enquête efficace sur des violations flagrantes comme la torture et les traitements cruels, inhumains ou dégradants analogues, les exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires, l’esclavage et les disparitions forcées, y compris les violations fondées sur des motivations sexistes comme le viol » ;
  1. Considérant, par ailleurs, que le droit international des droits de l’Homme n’interdit pas les amnisties per se ; qu’à certains égards, il encourage « l’amnistie accordée par un gouvernement avec le consentement démocratiquement exprimé par une communauté nationale dans l’intérêt du rétablissement définitif de la paix intérieure » ;
  1. Considérant que toutefois, en raison de la consécration du caractère de normes impératives du droit international général de la protection des droits de l’Homme, et au regard des finalités rattachées au concept d’amnistie, celui-ci est fortement encadré par le droit international, lequel souligne qu’il est de la responsabilité des Etats de traiter de manière systématique et approfondie sur les plans national et international, la question du droit à un recours et à réparation des victimes de violations flagrantes du droit international des droits de l’homme et de violations graves du droit international humanitaire ;
  1. Considérant que dès lors, le droit international aménage des espaces de rejet de l’impunité, à travers les mesures de limitation des prérogatives souveraines en matière d’« institutions de clémence » et à travers l’imprescriptibilité qu’il organise à l’endroit des violations massives du droit international humanitaire et des violations flagrantes du droit international des droits de l’Homme et des atteintes aux libertés fondamentales; que de telles situations, dans le contexte prégnant de l’internationalisation du droit pénal interne et la pénalisation du droit international, ne sauraient bénéficier, en aucune façon, des mesures d’amnistie ;
  1. Considérant que les dispositions de l’article 47 de la loi n°2016-037 sous examen prévoient des infractions qui sont « exclues du bénéfice de l’amnistie »; qu’à cet effet, le législateur reprend ce qu’ont, auparavant, prévu les paragraphes 16 et 18 de la loi n°2011-014 du 28 décembre 2011 portant insertion de la Feuille de route pour la sortie de crise à Madagascar dans l’ordonnancement juridique interne, et les dispositions de l’article 5 de la loi n°2012-007 du 3 mai 2012 portant amnistie pour la réconciliation nationale, lesquelles excluent l’admissibilité à la loi d’amnistie des violations graves des droits de l’homme telles que l’atteinte au droit à la vie, les actes de torture, le traitement cruel, inhumain ou dégradant; les atteintes graves aux libertés fondamentales ;
  1. Considérant que les exclusions du bénéfice de l’amnistie de l’article 47 de la loi n°2016-037 participent à la consolidation et à l’accomplissement du respect du principe de non-régression des valeurs constitutionnelles et de celui du non-retour sur l’acquis juridique de l’Etat de droit démocratique, tel que ceux-ci sont énoncés par l’Avis n°02-HCC/AV du 13 juin 2015 sur l’application simultanée des articles 103 et 131 de la Constitution, et dont la Cour de céans est le garant; que ces exclusions du bénéfice de l’amnistie de l’article 47 de la loi n°2016-037 ne méconnaissent aucune règle de valeur constitutionnelle ;

Concernant les pouvoirs de convocation ou investigation de la Commission « Vérité et Pardon » :

  1. Considérant que l’article 37 alinéa 2 dispose que « de même, ni autorité de la chose jugée ni amnistie, ni prescription, ni péremption ne peuvent lui être opposées » ; que cette disposition risque de porter atteinte à des droits fondamentaux en matière de justice et de droit des justiciables ; qu’en conséquence, elle doit être appliquée de manière limitée et mesurée afin de respecter les droits fondamentaux ;
  1. Considérant que de tout ce qui précède, la loi n°2016-037 relative à la réconciliation nationale ne méconnaissant aucune exigence constitutionnelle, doit être déclarée conforme à la Constitution ;

EN CONSEQUENCE

DECIDE   :

 Article premier.- Le membre de phrase « rang d’institution de l’Etat » de l’article 2 de la loi n°2016-037 relative à la Réconciliation nationale, est déclaré non conforme à la Constitution et doit être extirpé dudit article 2.

Article 2.- La première phrase de l’article 24 «  Le Président du Conseil du Fampihavanana Malagasy occupe le rang protocolaire d’un Chef d’institution »  est déclarée non conforme à la Constitution et doit être extirpée dudit article 24.

Article 3.- Sous les réserves d’interprétation des Considérant 20 et 39, toutes les autres dispositions de la loi n°2016-037 relative à la Réconciliation nationale sont déclarées conformes à la Constitution et peuvent être promulguées.

Article 4.– La présente Décision sera notifiée au Président de la République, au Président du Sénat, au Président de l’Assemblée Nationale, au Premier Ministre, Chef du Gouvernement et publiée au journal  officiel  de  la République.

Ainsi délibéré en audience privée tenue à Antananarivo, le vendredi vingt-sept janvier l’an deux mille dix-sept à quinze heures, la Haute Cour Constitutionnelle étant composée de :

 

Monsieur RAKOTOARISOA Jean-Eric, Président ;
Madame ANDRIANARISOA RAVELOARISOA Fara Alice, Haute Conseillère-Doyenne ;
Madame RAHARISON RANOROARIFIDY Yvonne Lala Herisoa, Haute Conseillère ;
Monsieur TSABOTO Jacques Adolphe, Haut Conseiller ;
Monsieur TIANDRAZANA Jaobe Hilton, Haut Conseiller ;
Madame RAMIANDRASOA Véronique Jocelyne Danielle, Haute Conseillère ;
Monsieur DAMA Andrianarisedo Retaf Arsène, Haut Conseiller ;
Madame RANDRIAMORASATA Maminirina Sahondra, Haute Conseillère;
Monsieur ZAFIMIHARY Marcellin, Haut Conseiller ;

et assistée de Maître RALISON Samuel Andriamorasoa, Greffier en Chef.