Décision n°16-HCC/D3 du 3 mai 2018 portant sur la loi organique n°2018-009 relative à l’élection du Président de la République.

La Haute Cour Constitutionnelle,

Vu la Constitution ;

Vu l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle ;

Vu le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ;

Vu la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples ;

Vu la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance ;

Vu le Code de procédure pénale ;

Les rapporteurs ayant été entendus ;

Après en avoir délibéré conformément à la loi ;

EN LA FORME

  1. Considérant que la Haute Cour Constitutionnelle a été saisie le 18 avril2018 par le Président de la République par lettre N°058/PRM/SG/DEJ-18 reçue et enregistrée au greffe le 19 avril 2018, pour soumettre au contrôle de conformité à la Constitution, préalablement à sa promulgation, conformément aux dispositions de l’article 117 de la Constitution, la loi n°2018-009 relative à l’élection du Président de la République ;
  1. Considérant que selon l’article 116.1 de la Constitution, la Haute Cour Constitutionnelle « statue sur la conformité à la Constitution des traités, des lois, des ordonnances et des règlements autonomes » ; que selon l’article 117 de la Loi fondamentale « avant leur promulgation, les lois organiques, les lois et les ordonnances sont soumises obligatoirement par le président de la République à la Haute Cour Constitutionnelle qui statue sur leur conformité à la Constitution » ;
  1. Considérant qu’il résulte des dispositions sus-rappelées que ladite loi est soumise à un contrôle obligatoire de constitutionnalité ; que la saisine introduite par le Président de la République doit être déclarée recevable ;
  1. Considérant que des requêtes aux fins de contrôle de constitutionnalité du projet de loi organique n°06/2018 du 21 février 2018 relative à l’élection du Président de la République ont été déposées par Maître Dimin’Eloi RATEFIMAHAMIJORO, avocat au Barreau de Madagascar, et Maîtres Pierrette RAVELOARISOA et Dimin’Eloi RATEFIMAHEFAMIJORO, Avocats au Barreau de Madagascar, au nom de Dame Hanitriniaina Razafimanantsoa et consorts, députés de Madagascar ; que ces requêtes sont basées sur l’article 118 de la Constitution ;
  1. Considérant que l’article 118 alinéa premier de la Loi fondamentale dispose que « un chef d’Institution ou le quart des membres composant l’une des assemblées parlementaires ou les organes des Collectivités territoriales décentralisées ou le Haut Conseil pour la Défense de la Démocratie et de l’Etat de droit peuvent déférer à la Cour Constitutionnelle, pour contrôle de Constitutionnalité, tout texte à valeur législative ou réglementaire ainsi que toutes matières relevant de sa compétence » ; que le projet de loi soumis au contrôle de constitutionnalité de la Cour de céans a été déféré par cinquante-six (56) députés ; que la saisine prévue par l’article 118 alinéa premier de la Constitution concerne le contrôle a posteriori d’un texte à valeur législative ou règlementaire déjà en vigueur et non un contrôle a priori d’un projet de texte ;
  1. Considérant que l’article 88.1° de la Constitution dispose que « outre les questions qui lui sont renvoyées par d’autres articles de la Constitution relèvent de la loi organique […] les règles relatives à l’élection du Président de la République » ; qu’en conséquence, sur la forme, la loi organique n°2018-009 respecte les dispositions constitutionnelles ;
  1. Considérant que le contrôle obligatoire de constitutionnalité des lois organiques prévu par l’article 117 de la Constitution a pour finalité de vérifier, à titre préventif, la constitutionnalité de toutes les dispositions d’un texte législatif avant qu’elles ne produisent des effets juridiques ; qu’en conséquence, les griefs de fond soulevés par les requérants, entrent de facto dans le cadre de ce contrôle obligatoire ;

AU FOND

Concernant les articles 2 et 3

  1. Considérant que les articles 2 et 3 de la loi déférée donnent une interprétation des articles 45, 46, 47, 48 de la Constitution ; qu’aux termes de la décision n°31-HCC/D3 du 16 octobre 2015 « (…) dans l’exercice de l’élaboration et de la rédaction de la loi, le législateur demeure soumis à l’exigence de précision et de clarté dans les expressions qu’il utilise , et que l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi lui impose d’édicter des normes cohérentes, suffisamment précises afin de prémunir les sujets de droit contre les applications contraires à la Constitution » ; que la seule  lecture des articles 2 et 3 de la loi déférée ne permet pas de déterminer de façon objective les dates de l’élection et le délai du processus électoral inhérent à l’élection du Président de la République ;
  1. Considérant que l’article 47 de la loi déférée dispose que « L’élection du Président de la République a lieu trente (30) jours au moins et soixante (60) jours au plus avant l’expiration du mandat du Président en exercice » (…) ; l’élection a lieu au premier tour à la majorité absolue des suffrages exprimés. Si celle-ci n’est pas obtenue, le Président de la République est élu au second tour à la majorité des suffrages exprimés parmi les deux candidats ayant recueilli le plus grand nombre de suffrages au premier tour. Le second tour a lieu trente (30) jours au plus après la proclamation officielle des résultats du premier tour (…) »; qu’ainsi, en cas d’élection à deux (2) tours, le premier tour a lieu entre trente (30) jours au moins et soixante (60) jours au plus avant l’expiration du mandat du Président de la République ; que l’élection du second tour a lieu trente (30) jours au plus après la proclamation officielle des résultats du premier tour ; que ces prescrits constitutionnels constituent des dispositions constantes reprises par les différentes Constitutions depuis la Première République ; que seule l’intervalle de temps pour l’organisation du « premier tour » de l’électionpeut varier d’une Constitution à une autre ; qu’au cours de la Première République, conformément à l’article 9 de la Constitution,  (…) «  l’élection a lieu, sur convocation du Gouvernement, vingt jours au moins et cinquante jours au plus avant l’expiration des pouvoirs du Président en exercice » ;
  1. Considérant que, pour l’élection présidentielle présentement en cours d’organisation en 2018, en cas de deux (2) tours , le scrutindu premier tour du Président de la République doit avoir lieu entre le 25 novembre 2018 et le 25 décembre 2018 ; que l’élection du deuxième tour doit avoir lieu trente jours au plus après la proclamation officielle des résultats du premier tour par la Haute Cour Constitutionnelle ; que la date du 25 janvier2014, date de prestation de serment, est considérée comme une date de référence pour enclencher le processus pour l’élection du Président de la Républiquemais ne doit pas forcément coïncider avec la date de prestation de serment du  prochain Président élu ;
  1. Considérant que l’article 45 de la Constitution dispose que«  Le Président de la République est le Chef de l’Etat. Il est élu au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans renouvelable une seule fois (…) ;  que l’article 48 infine de la même loi fondamentale disposeque « le mandat présidentiel commence à partir du jour de la prestation de serment » ; que la prestation de serment du Président nouvellement élu dépend de la date de proclamation des résultats définitifs du deuxième tour par la Cour de Céans eu égard aux dispositions du Considérant 10 susmentionné ; que les intervenants dans le processus électoral prennent les mesures qui s’imposent pour organiser les élections dans un délai raisonnable, conformément aux dispositions constitutionnelles et de l’ordonnance n° 2001-003 du 18 novembre 2001 relative à la Haute Cour Constitutionnelle, pour qu’il n’y ait pas un écart flagrant entre chaque date de prestation de serment sauf cas de force majeure constatée par la juridiction de céans ;
  1. Considérant que la loi fondamentale dispose en son article 46 que « le Président en exercice qui se porte candidat aux élections Présidentielles démissionne de son poste soixante (60) jours avant la date du scrutin Présidentiel (…) ; qu’il s’agit de la date du scrutin du premier tour ; que l’élection du premier tour pour l’élection de 2018 a lieu entre le 25 novembre et le 25 décembre ; qu’ainsi, pour l’élection présidentielle en cours d’organisation en 2018, la date de démission du Président en exercice qui se porte candidat intervient entre le 25 septembre et le 25 octobre 2018 ; 

Concernant l’article 6 

  1. Considérant qu’aux termes de l’article 6 de la loi déférée, « tout candidat aux fonctions de Président de la République, outre les conditions prévues à l’article 46 de la Constitution doit […] avoir rempli ses obligations fiscales et s’être acquitté de tous les impôts et taxes exigibles de toute nature » ; qu’en droit électoral, cette condition en matière fiscale est toujours limitée dans le temps ; que, dans la pratique électorale à Madagascar, il s’agit des obligations fiscales, impôts et taxes des trois dernières années ;

Concernant l’article 7 

  1. Considérant que l’article 7 dispose que « Toute candidature à l’élection présidentielle doit être « (…) parrainée par une liste de cent cinquante (150) élus membres du Sénat, de l’Assemblée nationale, des conseils communaux, municipaux, régionaux et provinciaux, maires, chefs de Région et chefs de Provinces provenant au moins de trois Provinces» ; que le législateur instaure ainsi un filtrage des candidatures ; que les autorités des Régions et des Provinces n’étant pas encore des personnalités élues, l’application du système de parrainage pourrait constituer une formalité contraignante pour les candidats ou même devenir excessivement discriminatoire à l’endroit de certains candidats ;

Concernant l’article 10 

  1. Considérant qu’aux termes de l’article 10 de la loi soumise au contrôle, « à la déclaration de candidature sont jointes les pièces suivantes : (…) – un extrait de casier judiciaire Bulletin n° 2 délivré par le parquet compétent (…) ; que suivant l’ordonnance n°62-052 portant Code de procédure pénaledu 20 septembre 1962, en son article 594, le Bulletin n°2 est délivré aux autorités judiciaires, administratives, militaires et aux personnes morales dont la liste est fixée par décret et à l’administration ; qu’un candidat ne peut réclamerpersonnellement un bulletin n°2 pour compléter son dossier de candidature; que cette ordonnance reste en vigueur et  figure parmi les textes visés par la présente décision ; que l’amendement à apporter à cette ordonnance intervient avant l’adoption de la loi déférée et soumis au  contrôle de constitutionnalité de la Courde céans ;que, par ailleurs, la Loi Organique n°2018-010 relative à l’élection des Députés à l’Assemblée Nationale dispose en son article 22 que :  «  A cette déclaration sont jointes les pièces suivantes, concernant le candidat et son suppléant : (…) – un extrait de casier judiciaire Bulletin n°3 délivré par le parquet  (…)» ; qu’il y a inégalité devant la loi pour les candidats soumis à des élections directes ; que l’insertion de cette disposition sur le Bulletin n°2 dans l’article 10 de la loi déférée doit être déclarée contraire à la Constitution ; que pour respecter l’égalité entre les candidats des différentes catégories d’élections, le Bulletin n°3 reste la pièce exigée ; 

Concernant l’article 20 

  1. Considérant que l’article 20 de la loi déférée dispose que « Pour le premier tour de scrutin, le vote est exprimé au moyen de bulletin unique » ;

Les modèles de bulletins de vote avec leurs caractéristiques sont déterminés par la Commission Electorale Nationale Indépendante » ;

Considérant qu’en vertu de l’article 20 alinéa 3 de la loi déférée, « Pour le second tour de scrutin, le vote est exprimé au moyen de bulletin unique ou, le cas échéant, au moyen de bulletins de vote individuels établis par chaque candidat » ; 

  1. Considérant qu’en matière d’élections démocratiques, deux grandes options existent concernant la forme des bulletins de vote : le « bulletin australien » ou bulletin unique sur lequel les noms de tous les partis et candidats sont regroupés sur une seule feuille ou un ensemble de feuilles de papier que doit cocher l’électeur pour exprimer son choix et le « bulletin et enveloppe » ou bulletin individuel, qui exige l’impression d’un bulletin de vote distinct pour chacun des partis ou candidats en compétition et oblige l’électeur à insérer un bulletin individuel dans une enveloppe qui est déposée dans l’urne ; 
  1. Considérant que les deux formes de bulletin sont utilisées dans les pays démocratiques ; que, pour les pays en voie de démocratisation, l’usage du bulletin unique permet de réduire les risques de fraude ; que l’utilisation du bulletin unique depuis les élections de 2013 est considérée comme une avancée démocratique en matière de pratique électorale et permettant de mieux garantir la sincérité du vote ;
  1. Considérant que l’usage du bulletin unique doit être le principe, tel que posé par l’article 20 de la loi déférée ;
  1. Que l’esprit de la loi consiste à écarter les accusations de ceux des  candidats qui seraient amenés à se plaindre de ne pas avoir eu leurs propres bulletins en quantité suffisante dans tous les bureaux de vote ; que tous les candidats sont logés à la même enseigne ; que la pratique du bulletin unique limite le marchandage des voix par les candidats qui exigent la présentation des bulletins de leurs adversaires pour justifier le vote en leur faveur ; que, conformément à la Constitution, notamment en son article premier, « la démocratie et le principe de l’Etat de droit constituent le fondement de la République » ; que l’utilisation du bulletin unique contribue au renforcement de la démocratie électorale et de la sincérité du vote qui doit gouverner l’esprit de la loi soumise au contrôle ;
  1. Considérant qu’au deuxième tour, l’élection intervient dans les trente (30) jours après la proclamation officielle des résultats du premier tour par la Haute Cour Constitutionnelle ; que la Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI) déploie des moyens pour confectionner et répartir les bulletins uniques ; qu’afin de préserver l’esprit de la loi cité au Considérant 19, l’écriture de cette disposition de l’alinéa 3 de l’article 20 de la loi déférée, n’est pas fondée et doit être extirpée de la loi déférée ; que consécutivement, la Section 3 du Chapitre VI de la loi déférée (du déroulement du second tour de scrutin en cas d’utilisation de bulletins de vote individuels), doit être extirpée de la loi soumise au contrôle ;

Concernant l’article 22 

  1. Considérant qu’aux termes de l’article 22 de la loi déférée, « La campagne électorale du premier tour commence trente (30) jours avant la date du scrutin.

Pour le second tour, cette période débute sept (7) jours avant la date du scrutin» ; 

  1. Considérant que, selon les dispositions de l’article 88 de la Constitution, les règles relatives aux élections relèvent de la loi organique ; que l’observation générale n°25/4 sur l’application de l’article 25 du Pacte relatif aux droits civils et politiques dispose que « toutes les conditions s’appliquant à l’exercice des droits protégés par l’article 25 dudit Pacte devraient être fondées sur des critères objectifs et raisonnables » ; 
  1. Considérant que la campagne électorale est la période qui précède une élection et durant laquelle les candidats et leurs partisans font la promotion de ceux-ci afin de récolter le plus grand nombre possible de voix ; que les campagnes électorales officielles sont strictement réglementées par la loi ;
  1. Considérant qu’ en droit électoral, la campagne officielle est fixée par les textes ; que, cependant, les candidats doivent bénéficier d’un délai raisonnable pour soutenir d’une manière correcte leurs moyens de convaincre l’électorat ; que les électeurs doivent disposer du temps nécessaire pour être éclairé dans leur choix définitif ; que, compte tenu de l’étendue du pays et des contraintes géographiques, la limitation de la durée de la campagne électorale du second tour de l’élection présidentielle à sept (7) jours paraît déraisonnable ; 
  1. Considérant qu’aux termes de l’article 22 de la loi soumise au contrôle, en son alinéa 2 : « Pour le second tour, cette période débute sept (7) jours avant la date du scrutin» ; que dans l’ancienne loi, cette durée est de quinze jours ; que l’élection du deuxième tour intervient dans les trente (30) jours après la proclamation officielle des résultats du premier tour par la Haute Cour Constitutionnelle tel qu’il est prévu par l’article 47 de la Constitution ; que l’organisation de la campagne du deuxième tour est inscrite dans  ce délai de 30 jours ; que le raccourcissement de la durée de la campagne électorale de 15 jours à 7 jours n’est pas conforme aux dispositions de l’article 17 alinéa premier de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance du 30 janvier 2007 qui dispose que « Les Etats parties réaffirment leur engagement à tenir régulièrement des élections transparentes, libres et justes, conformément à la Déclaration de l’Union sur les Principes régissant les élections démocratiques en Afrique » ; 

Concernant l’article 57 alinéa 2 

  1. Considérant qu’aux termes de l’article 57 alinéa 2 de la loi déférée, « … Si pour des raisons majeures, les résultats d’un ou de plusieurs bureaux de vote n’ont pas pu être acheminés dans un délai de cinq (5) jours suivant la date du scrutin à la section de recensement matériel des votes » ;
  2. Considérant que la notion de « raisons majeures » évoquée par l’article 57 alinéa 2 précité doit être interprétée de manière stricte ; que les procès-verbaux de carence devraient être établis sur la base de l’indisponibilité objective de résultats dans les bureaux de vote, due à des situations précises comme la négligence des membres du bureau de vote, des faits imputables aux électeurs ayant refusé de prendre part au vote ou du fait de l’indisponibilité des documents électoraux dans les bureaux de vote le jour du scrutin, rendant impossible l’accomplissement des opérations de vote ;
  1. Considérant que l’établissement de ce procès-verbal de carence ne garantit ni protège l’effectivité du droit de vote et qu’un nombre conséquent de procès-verbal risque d’apporter de graves répercussions sur les résultats des élections ; que, dans le souci d’éviter tout risque d’annulation partielle ou totale du scrutin, due éventuellement au nombre important de procès-verbaux établis, l’Etat et la Commission Electorale Nationale Indépendante doivent prendre toutes les mesures requises pour assurer l’acheminement des résultats à temps ;

EN CONSEQUENCE

DECIDE :

 Article premier.- La phrase « un extrait de casier judiciaire Bulletin n° 2 délivré par le parquet compétent » de l’article 10 de la loi organique n°2018-009 relative à l’élection du Président de la République, doit être extirpée pour non-conformité au principe constitutionnel d’égalité  entre les candidats aux différentes élections.

Article 2.-Sont déclarés non conformes à la Constitution, la phrase « (…) ou le cas échéant, au moyen de bulletins de vote individuels établis pour chaque candidat » de l’article 20 alinéa 3, l’article 22 alinéa 2 etla Section 3 du Chapitre VI.

Article 3.- Sous les réserves d’interprétation énoncées dans les Considérants 8, 9, 10,11, 12, 13, 14, 28 et 29dans la présente Décision, les dispositions des autres articles de la loi n°2018-009 sont déclarées conformes à la Constitution et peuvent faire l’objet d’une promulgation.

Article 4– La présente Décision sera notifiée au Président de la République, au Président du Sénat, au Président de l’Assemblée nationale, au Premier Ministre, Chef du Gouvernement et publiée au journal officiel de la République.

Ainsi délibéré en audience privée tenue à Antananarivo, le jeudi trois mai deux mille dix-huit à neuf heures, la Haute Cour Constitutionnelle étant composée de :

Monsieur RAKOTOARISOA Jean-Eric, Président ;
Madame ANDRIANARISOA RAVELOARISOA Fara Alice, Haute Conseillère-Doyenne ;
Monsieur TSABOTO Jacques Adolphe, Haut Conseiller ;
Monsieur TIANDRAZANA Jaobe Hilton, Haut Conseiller ;
Madame RAMIANDRASOA Véronique Jocelyne Danielle, Haute Conseillère ;
Monsieur DAMA Andrianarisedo Retaf Arsène, Haut Conseiller ;
Madame RANDRIAMORASATA Maminirina Sahondra, Haute Conseillère ;
Monsieur ZAFIMIHARY Marcellin, Haut Conseiller ;
Madame RABETOKOTANY Tahina, Haute Conseillère ;

et assistée de Maître RALISON Samuel Andriamorasoa, Greffier en Chef