Décision n°18-HCC/D3 du 21 décembre 2019 concernant l’ordonnance n°2019-016 portant loi de finances pour 2020.

La Haute Cour Constitutionnelle,

Vu la Constitution ;

Vu l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle ;

Vu la loi organique n°2004-007 du 26 juillet 2004 sur les lois de finances ;

Vu le Code général des impôts ;

Vu le Code des douanes ;

Les rapporteurs ayant été entendus ;

Après en avoir délibéré conformément à la loi ;

SUR LA FORME

  1. Considérant que par lettre n°393/PRM/SG/DEJ-19 du 19 décembre 2019, le Président de la République, conformément aux dispositions de l’article 117 de la Constitution, saisit la Haute Cour Constitutionnelle aux fins de contrôle de constitutionnalité, préalablement à sa promulgation, de l’ordonnance n°2019-016 du 18 décembre 2019 portant loi de finances pour 2020 ;
  2. Considérant que selon l’article 116.1 de la Constitution, la Haute Cour Constitutionnelle « statue sur la conformité à la Constitution des traités, des lois, des ordonnances et des règlements autonomes» et que selon l’article 117 de la loi fondamentale, « avant leur promulgation, les lois organiques, les lois et les ordonnances sont soumises obligatoirement par le Président de la République à la Haute Cour Constitutionnelle qui statue sur leur conformité à la Constitution » ;
  3. Considérant, d’une part, que la matière objet de l’ordonnance soumise au contrôle de constitutionnalité, relève du domaine législatif en vertu des articles 87, 90, 92 de la Constitution ; que le Parlement autorise chaque année par le vote du budget les dépenses et les recettes de l’Etat ; qu’ayant ainsi respecté les dispositions constitutionnelles relatives au contrôle de constitutionnalité des lois, la saisine introduite par le Président de la République est régulière et recevable ; qu’ainsi, l’ordonnance n° 2019-016 du 18 décembre 2019 portant loi de finances pour 2020 est soumise à un contrôle obligatoire de constitutionnalité ;
  4. Considérant que le contrôle de constitutionnalité des lois de finances s’exerce en référence à la Constitution, à la loi organique sur les lois de finances, tel que prévu implicitement par l’article 90 de la Constitution ; que l’exercice de ce contrôle par la Haute Cour Constitutionnelle est soumis à des principes constitutionnels ;

SUR LE CONTRÔLE DE LA PROCEDURE LEGISLATIVE

  1. Considérant que, selon l’article 117 de la Constitution, la Haute Cour Constitutionnelle se prononce obligatoirement sur la conformité des lois organiques, des lois et des ordonnances à la Constitution ; que cette assise induit, au-delà du contrôle sur le fond, un contrôle de la procédure d’adoption des lois ou des ordonnances ; qu’il appartient à la Haute Cour Constitutionnelle, lorsqu’elle est saisie en application de l’article 117 de la Constitution, d’une loi votée par le Parlement ou d’une ordonnance en instance de promulgation, non seulement de se prononcer sur la conformité des dispositions de cette loi ou ordonnance à la Constitution mais encore d’examiner si elle a été adoptée dans les règles de valeur constitutionnelle relatives à la procédure législative ;

SUR LES PROCEDURES D’ADOPTION ET D’EXAMEN DU PROJET DE LOI DE FINANCES

  1. Considérant que les lois de finances sont des lois ordinaires, mais qui sont adoptées selon une procédure spéciale ; que le Parlement autorise chaque année par le vote du budget les dépenses et les recettes de l’Etat ; que les procédures d’examen et d’ adoption du projet de  loi de finances par le Parlement sont prévues par l’article 92 de la loi fondamentale ainsi que par les articles 45 à 50 de la loi organique n° 2004- 007 du 26 juillet 2004 sur les lois de finances ; que la Constitution a fixé un délai d’examen spécifique pour le projet de  lois de finances ; qu’aux termes de l’article 92 de la Constitution , en son alinéa premier : «le Parlement examine le projet de loi de finances au cours de sa seconde session ordinaire » ; qu’il dispose d’un délai maximum de soixante jours pour l’examiner, conformément à l’alinéa 2 de l’article 92 de la Constitution  ; que ces délais préfix sont destinés à obtenir, en temps utile, et plus particulièrement avant le début de l’année, l’intervention des mesures nécessaires à la continuité de la vie nationale ; que le quatrième alinéa de  l’ article 92 de la Constitution impose que le projet de loi de finances soit examiné en premier par l’Assemblée nationale ; que le projet de loi de finances obéit  à des principes et règles budgétaires tel que spécifiés dans les décisions n°33-HCC/D3 du 24 décembre 2018 et n°09-HCC/D3 du 25 mai 2019 de la Cour de céans ;
  2. Considérant que l’article 46 de la loi organique n° 2004-007 du 26 juillet 2004 dispose que « le projet de loi de finances de l’année, y compris le rapport et les annexes explicatives prévues à l’article 44, est déposé et distribué au plus tard le 30 octobre de l’année qui précède l’année d’exécution du budget. Il est immédiatement renvoyé à l’examen de la commission des finances de l’Assemblée nationale » ; que le projet de loi de finances pour 2020 a été déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 30 octobre 2019 et ce conformément aux prescriptions de l’article 46 de la loi organique sus visée ; que l’alinéa 7 de l’article 92 de la Constitution dispose que « si le Parlement n’a pas adopté le projet de loi de finances avant la clôture de la seconde session, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par voie d’ordonnance en incluant un ou plusieurs des amendements adoptés par les deux Assemblées »;
  3. Considérant qu’avant la clôture de la seconde session ordinaire de l’année 2019, les deux Chambres ne sont pas parvenues à adopter un texte unique ; qu’aucun retard de dépôt du projet de loi de finances ne peut être imputé au gouvernement ; que le défaut d’adoption de la loi de finances relève de la carence du Parlement ; qu’au niveau de ce dernier, l’article 92 de la Constitution prévoit l’adoption de la loi de finances au cours de la deuxième session ordinaire des deux assemblées ; qu’en aucun cas, la loi de finances ne peut être adoptée au cours d’une session extraordinaire ; que, pour éviter que l’Etat ne soit pas doté d’un budget au début de l’année, le constituant a prévu en l’article 92 alinéa 7 de la Constitution, l’adoption de la loi de finances par voie d’ordonnance ; qu’ainsi la procédure législative relative à l’adoption de l’ordonnance n° 2019-016 du 18 décembre 2019 portant loi de finances pour 2020 doit être déclarée conforme à la Constitution ;
  4. Considérant que la compétence du gouvernement en matière d’ordonnances financières ne résulte pas d’une autorisation parlementaire ; qu’elle est prévue par la Constitution en cas de carence du Parlement ; qu’elle s’épuise en un seul usage par l’édition de l’ordonnance mettant en vigueur les dispositions budgétaires ; qu’en d’autres termes, le gouvernement ne pourrait modifier par voie d’ordonnance celles qu’il aurait prises antérieurement en vertu de l’article 92 alinéa 7 ;

SUR LES AMENDEMENTS PARLEMENTAIRES EN MATIERE DE LOI DE FINANCES

  1. Considérant que le droit d’amendement est le droit de soumettre au vote des assemblées parlementaires des modifications aux textes dont elles sont saisies, qu’il s’agisse de projets de loi (d’initiative gouvernementale), ou de propositions de loi (d’initiative parlementaire) ; qu’il peut être considéré comme un « prolongement » du droit d’initiative législative ;
  2. Considérant que la procédure d’amendement parlementaire d’un projet de loi de finances est soumise à des règles strictes fixées par l’article 92 de la loi fondamentale ainsi que par les dispositions de l’article 49 de la loi organique n°2004–007 du 26 juillet 2004 sur les lois de finances ; que tout amendement au projet de budget entraînant un accroissement des dépenses ou une diminution des ressources publiques doit être accompagné d’une proposition d’augmentation de recettes ou d’économie équivalente ; que les amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ; que, toutefois, un amendement tendant à diminuer une ressource publique est recevable sous réserve qu’il soit gagé par une augmentation à due concurrence d’une autre ressource publique ; qu’un amendement consistant à procéder à une compensation dans le domaine des charges publiques est proscrit ; que les amendements adoptés par le Parlement sont appréciés suivant le critère d’équilibre budgétaire conformément à l’alinéa 8 de l’article 92 de la Constitution et tenant compte du principe de sincérité budgétaire et de l’équilibre macro-économique ;
  3. Considérant que l’article 92 alinéa 7 de la Constitution dispose que « […] les dispositions du projet (de loi de finances) peuvent être mises en vigueur par voie d’ordonnance en y incluant un ou plusieurs des amendements adoptés par les deux Assemblées » ; que seuls les amendements d’origine parlementaire, à l’exclusion des amendements d’origine gouvernementale, peuvent être inclus dans l’ordonnance ; que l’ordonnance n°2019-016 du 18 décembre 2019 portant loi de finances pour 2020 a retenu les amendements proposés par le Parlement concernant l’abaissement du taux à 10% des droits de douanes relatifs à l’importation des bondillons de savon contre un taux de 20 % précédemment et l’annulation de l’exonération à la TVA du gaz domestique ; que ces amendements ne méconnaissent aucune disposition constitutionnelle ;

SUR LE PRINCIPE DE L’EGALITE DEVANT L’IMPÔT ET DU PRINCIPE DE SINCERITE BUDGETAIRE

  1. Considérant que la Haute Cour Constitutionnelle est juge de la cohérence de la loi de finances avec la Constitution et la loi organique sur les lois de finances ; qu’elle se doit notamment de vérifier le respect du principe de l’égalité devant l’impôt et celui de la sincérité budgétaire ;
  2. Considérant que l’article 6 de la loi fondamentale dispose que « la loi est l’expression de la volonté générale. Elle est la même pour tous, qu’elle protège, qu’elle oblige ou qu’elle punisse » ; que la perception de l’impôt est régie par la loi de finances et obéit au principe d’égalité devant la loi; que les dispositions relatives à la fiscalité et à la répartition des charges publiques de l’ordonnance déférée ne montrent aucune rupture de l’égalité devant la loi ;
  3. Considérant que selon l’article 42 de la loi organique n°2004-007 sur les lois de finances, « les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat.»; que ce principe de sincérité budgétaire implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations financières fournies par l’Etat ; que l’application de ce principe est cependant limitée par la nature prévisionnelle de la loi de finances; que l’article 42 précité précise lui-même que « leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler » ; que le principe de sincérité budgétaire interdit à l’Etat de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources qu’il présente dans la loi de finances ; qu’a priori, dans le cadre de la loi de finances de l’année ( loi de finances initiale), la Haute Juridiction se limite à vérifier si les appréciations qui avaient été faites dans le projet de loi de finances concernant les ressources et les charges ne comportaient pas d’erreur manifeste, de prévisions incohérentes et de vices de formes ; que la vérification sera ultérieurement complétée par le contrôle de la loi de règlement par la Haute Cour sur la base du rapport de la Cour des Comptes ; que l’examen des prévisions de recettes et l’évaluation des dépenses publiques rendent compte de leur exhaustivité et de leur pertinence par rapport aux objectifs fixés ;

SUR LE PRINCIPE DE TRANSPARENCE DE LA GESTION BUDGETAIRE

  1. Considérant que le Préambule de la Constitution pose le principe de « la bonne gouvernance dans la conduite des affaires publiques, grâce à la transparence dans la gestion et la responsabilisation des dépositaires de la puissance publique » ; que ce principe s’applique en particulier à la mise en œuvre de la loi de finances ;
  2. Considérant que, de tout ce qui précède, les termes de l’ordonnance n°2019-016 portant loi de finances 2020 ne contiennent aucune disposition contraire à la loi fondamentale et doivent être déclarées conformes à la Constitution ;

EN CONSEQUENCE,
DECIDE

Article premier. – Sous réserve des considérants 6, 9, 11 et 16, les dispositions de l’ordonnance n° 2019-016 du 18 décembre 2019 portant loi de finances pour 2020  sont conformes à la Constitution et peuvent faire l’objet d’une promulgation.

Article 2.– La présente décision sera notifiée au Président de la République, au Président du Sénat, au Président de l’Assemblée Nationale, au Premier Ministre, Chef du Gouvernement et publiée au Journal officiel de la République.

Ainsi délibéré en audience privée tenue à Antananarivo, le samedi vingt-et-un décembre l’an deux mille dix-neuf à dix heures, la Haute Cour Constitutionnelle étant composée de :

Monsieur RAKOTOARISOA Jean-Eric, Président
Monsieur TSABOTO Jacques Adolphe, Haut Conseiller
Monsieur TIANDRAZANA Jaobe Hilton, Haut Conseiller
Madame RAMIANDRASOA Véronique Jocelyne Danielle, Haute Conseillère
Monsieur DAMA Andrianarisedo Retaf Arsène, Haut Conseiller
Madame RANDRIAMORASATA Maminirina Sahondra, Haute Conseillère
Monsieur ZAFIMIHARY Marcellin, Haut Conseiller,

Madame RABETOKOTANY Tahina, Haute Conseillère,

et assistée de Maître RALISON Samuel Andriamorasoa, Greffier en Chef.