Décision n°22-HCC/D3 du 1er avril 2015 relative àla loi n°2015-011 portant statut particulier de la Commune Urbaine d’Antananarivo, Capitale de la République de Madagascar

La Haute Cour Constitutionnelle,

Vu la Constitution ;

Vu l’Ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle ;

Vu la loi organique n°2014-018 du 12 septembre 2014 régissant les compétences, les modalités d’organisation et de fonctionnement des Collectivités territoriales décentralisées, ainsi que celles de la gestion de leurs propres affaires ;

Vu la loi organique n°2012-005 du 22 février 2012 portant Code électoral ;

Vu la loi n°2014-020 du 27 septembre 2014 relative aux ressources des Collectivités territoriales décentralisées, aux modalités d’élection, ainsi qu’à l’organisation, au fonctionnement et aux attributions de leurs organes ;

Les rapporteurs ayant été entendus ;

Après en avoir délibéré conformément à la loi ;

EN LA FORME

Considérant que la Haute Cour Constitutionnelle a été saisie par le Président de la République par lettre n°079-PRM/SGP/DEJ du 27 mars 2015 reçue et enregistrée au greffe le 30 mars 2015, pour soumettre au contrôle de conformité à la Constitution, préalablement à sa promulgation la loi n°2015-11 du 25 mars 2015 portant statut particulier d’Antananarivo, Capitale de la République de Madagascar ;

Considérant que selon l’article 116.1 de la Constitution, la Haute Cour Constitutionnelle « statue sur la conformité à la Constitution des traités, des lois, des ordonnances et des règlements autonomes » ; que selon l’article 117 de la Loi fondamentale « avant leur promulgation, les lois organiques, les lois et les ordonnances sont soumises obligatoirement par le Président de la République à la Haute Cour Constitutionnelle qui statue sur leur conformité à la Constitution » ;

Considérant qu’il résulte des dispositions sus-rappelées que ladite loi est soumise à un contrôle obligatoire de constitutionnalité ; que la saisine introduite par le Président de la République doit être déclarée recevable ;

AU FOND

Sur l’article 4 de la loi :

Considérant que par les dispositions des articles 116 à 119 de la Loi fondamentale de la IVème République, le Constituant a, notamment, chargé la Haute Cour Constitutionnelle d’un rôle de répartiteur des compétences normatives ; qu’à cet égard, en apportant une rationalisation du parlementarisme, il a tenu à définir le champ des compétences du législateur en procédant, à travers, principalement, les dispositions de l’article 95 de la Constitution à une énumération des matières relevant du domaine de la loi ; que cette délimitation matérielle du domaine de la loi est complétée par l’évocation du caractère législatif des normes prises au titre des articles 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 11, 12, 13, 15, 25, 27, 33, 41, 43, 56, 91, 92, 143, 145, 147 151, 156, 160 et 168 de la Constitution ;

Considérant, par ailleurs, que le Constituant a indiqué, aux termes des dispositions de l’article 97 de la Constitution que, « les matières autres que celles relevant du domaine de la loi, ont un caractère règlementaire » ; que dans la mesure où le domaine de la loi est assigné au Parlement par la Constitution, celui-ci n’a plus la maîtrise de sa compétence législative ; qu’il en procède une compétence d’attribution du Parlement, alors que le pouvoir règlementaire bénéficie d’une compétence générale de droit commun ;

Considérant que si l’organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales décentralisées relèvent du domaine de la loi, selon les termes de l’article 95-17°de la Constitution, il n’en est pas de même de l’organisation des circonscriptions administratives déconcentrées de l’administration territoriale de l’Etat ;

Considérant, dès lors, et en application des dispositions des articles 3 et 143 de la Constitution limitant définitivement les collectivités territoriales décentralisées aux Communes, Régions et Provinces, que les arrondissements municipaux ne sauraient être des collectivités territoriales décentralisées ; qu’ainsi, la composition de la Commune urbaine d’Antananarivo en six arrondissements tel qu’il est prévu à l’article 4 de la loi portant statut particulier d’Antananarivo, Capitale de la République de Madagascar, ne peut, en aucune façon, ressortir des matières relevant du domaine de la loi, mais du domaine réglementaire, conformément aux dispositions de l’article 97 de la Constitution ; qu’en conséquence, les dispositions dudit article 4 de la loi fixant le nombre des arrondissements ne sont pas conformes à la Constitution ;

Sur les articles 5 et 6 de la loi

Considérant que la loi n°2014-021 du 12 septembre 2014 sus-indiquée organise désormais une distinction tranchée des autorités des collectivités territoriales décentralisées des représentants de l’Etat ; que toute situation de dédoublement fonctionnel de celles-ci, n’est dorénavant plus autorisée ; qu’ainsi, le maire d’une commune, autorité d’une collectivité territoriale décentralisée, n’est dorénavant plus habilité à interférer dans l’organisation d’une circonscription administrative ;

Considérant que les arrondissements municipaux des articles 5 et 6 de la loi soumise au contrôle de la Cour de céans, ne peuvent constituer que l’assise géographique d’exercice de « la gestion des activités administratives et de développement de proximité » de la Commune urbaine d’Antananarivo, et qu’ils ne peuvent être considérés comme étant un cadre institutionnel mis à la disposition de celle-ci ;

Considérant, en outre, qu’il résulte des travaux de l’Assemblée nationale que la loi n°2015-11 du 25 mars 2015 portant statut particulier d’Antananarivo, Capitale de la République de Madagascar, a fait l’objet de maints amendements émanant des députés ;

Considérant qu’aux termes des dispositions de l’article 86 de la Constitution, les députés et les sénateurs disposent du droit de faire des amendements à un projet de loi émanant de l’Exécutif ; que ce droit s’exerce et est mis en œuvre dans le respect de la Constitution ; qu’il ne saurait être limité que par les règles de recevabilité et par la nécessité de ne pas être dépourvu de tout lien avec l’objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie ; que toutefois, à cette exigence de procédure s’ajoute deux exigences de fond, requérant la clarté de la loi ainsi que l’accessibilité et l’intelligibilité de l’amendement au même titre qu’à l’endroit de la loi elle-même ; que si le principe de clarté provient des dispositions de l’article 6 de la Constitution, l’exigence d’accessibilité et d’intelligibilité qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle, procède du principe de l’Etat de droit, lequel constitue « le fondement de la République », selon les dispositions de l’article 1er alinéa 3 de la Constitution ;

Considérant, en effet, que l’Etat de droit ne peut supporter des lois ambigües et obscures, d’une portée normative incertaine ; que le principe constitutionnel de clarté de la loi et l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi, proscrivent l’illisibilité et l’incohérence de la loi, et imposent d’adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques, « sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n’a été confiée par la Constitution qu’à la loi » ;

Que dans le cadre de la Constitution de la IVème République, l’Etat de droit est entendu comme impliquant l’adhésion à un ensemble de principes et de valeurs bénéficiant d’une consécration juridique explicite ; qu’au sein de cet Etat de droit substantiel, la règle de droit est tenue de présenter certains attributs intrinsèques répondant à l’impératif de sécurité juridique ; qu’elle doit constituer pour les destinataires un cadre clair, précis, stable qui leur apporte les éléments de certitude nécessaires et leur donne la possibilité de prévoir les conséquences de leurs actes ;

Considérant que le dispositif de l’organe exécutif de la Commune urbaine d’Antananarivo, tel qu’il est organisé par l’article 6 de la loi prévoit que, « Il est placé à la tête de chaque arrondissement municipal un Délégué au maire. Chaque Délégué au maire et ses adjoints sont nommés par voie d’arrêté du maire. Il est mis fin à leurs fonctions dans les mêmes formes et conditions. Le maire délègue une partie de ses attributions au Délégué au maire. Les fonctions d’officier d’état civil du maire sont dévolues d’office au Délégué au maire et à ses adjoints. A cet effet ces derniers ont la qualité d’officier d’état civil » ;

Qu’il ressort de l’économie générale de l’article 6 de la loi que le régime articulé autour du maire, est caractérisé par une incertitude évidente, voire une confusion apparente, consécutives à l’absence de précisions quant aux rôles précis et aux attributions effectivement assignés aux Délégués au maire et aux adjoints au maire de la Commune urbaine d’Antananarivo, que les dispositions des articles 16 de la loi concernant les trois adjoints au maire, et celles des articles 25 à 27 de ladite loi, ne contribuent guère à lever ;

Considérant qu’il résulte de ces dispositions, d’une part, qu’aux termes de l’article 16 alinéa 2 de la loi soumises au contrôle de la Cour de céans, il est souligné que, « le maire de la Commune Urbaine d’Antananarivo est assisté de trois Adjoints au maire au maximum dans l’exercice de ses fonctions», sans plus de renseignements sur la réalité du périmètre de leurs attributions, que d’autre part, les dispositions de l’article 25 précisent que « le Délégué au maire assure, au titre de la Commune Urbaine d’Antananarivo et sous la responsabilité du maire, les fonctions administratives de proximité et de développement local » ;

Que ces indications sont manifestement insuffisantes pour caractériser da manière claire et déterminer avec la précision requise les attributions dévolues respectivement aux Délégués au maire et aux adjoints au maire de la Commune urbaine d’Antananarivo ; qu’une telle situation rend incertaine l’application non équivoque des dispositions de l’article 6 de la loi et lui enlève son caractère opératoire ;

Considérant que, dès lors que le législateur ne s’est pas conformé aux exigences du principe de clarté de la loi et à celles de l’objectif constitutionnel de l’accessibilité et de l’intelligibilité de la loi, l’article 6 de la loi n°2015-11 du 25 mars 2015 portant statut particulier d’Antananarivo, Capitale de la République de Madagascar ne peut être appliqué que sous réserve de sa réécriture, et qu’il appartient au législateur de dissiper les incertitudes qui l’affectent en précisant de manière claire, cohérente et précise les attributions différenciées conférées respectivement aux Délégués et aux Adjoints au maire de la Commune urbaine d’Antananarivo ;

Considérant, en outre, que dans le même exercice de réécriture de l’article 6, le législateur doit tenir compte de la nature de la délégation à consentir par le Maire, laquelle sera à préciser ; que si dans sa version adoptée par l’Assemblée Nationale celle-ci évoque une délégation par le Maire « d’une partie de ses attributions au Délégué au Maire », en relevant qu’il s’agit en l’occurrence d’une délégation de compétence, l’article 16 alinéa 2, quant à lui, n’apporte aucune indication sur la nature de la délégation consentie à l’adjoint, se cantonnant à dire que « le maire de la Commune urbaine d’Antananarivo est assisté de trois Adjoints au maire au maximum dans l’exercice de ses fonctions », ce qui laisserait à penser qu’il s’agit cette fois-ci d’une délégation de fonction ;

Qu’il est, en effet, à relever que la délégation de pouvoir (ou de compétences) est à distinguer de la délégation de fonction ; que si la première est toujours consentie à une autorité désignée de manière abstraite et non intuitu personae, la délégation de fonction, par sa nature même, est effectuée intuitu personae ;

Considérant qu’au-delà de l’importance de l’identité et du statut du délégataire, les conséquences de la mise en place de délégation de pouvoir ou de fonction sont largement différentes ; qu’il est, en l’espèce, à rappeler que dans le dispositif de la commune, la compétence de principe appartient au Conseil et non au maire, que le pouvoir que le maire exerce lui est délégué par le conseil municipal ; que certes, le maire a la faculté de subdéléguer les attributions qui lui sont confiées par le conseil, sauf disposition contraire mentionné par les délibérations du conseil ; que toutefois, si le conseil municipal met un terme au dispositif de délégation de pouvoir au maire,

l’habilitation de subdélégation que celui-ci pourrait accorder s’éteint d’elle-même immédiatement ; qu’il en appert que la délégation de pouvoir effectuée par le maire et à sa totale discrétion, présente le défaut de l’exiguïté de ses assises limitées aux seuls pouvoirs propres du maire, réduisant de la sorte le rôle de la délégation tout comme elle précarise le statut du Délégué ou de l’adjoint-délégataire ;

Sur l’article 7 de la loi

Considérant que l’article 7 alinéa premier de la loi soumise à contrôle stipule que « Les Officiers d’état civil reçoivent toutes les déclarations relatives à l’état civil, assurent leur enregistrement et leur transcription dans les registres concernés et délivrent les copies d’actes d’état civil conformément aux textes en vigueur » ;

Que cette disposition énumère d’une manière exhaustive les attributions de l’Officier de l’état civil alors que celles-ci sont prévues expressément et clairement par l’article 3 de la loi n°61-025 du 9 octobre 1961 relative aux actes de l’état civil ;

Qu’ainsi, il y a lieu de se référer aux dispositions de cet article 3 pour déterminer les attributions légales et complètes des Officiers de l’état civil ;

Considérant par ailleurs qu’aux termes du second alinéa de l’article 7 de la loi n°2015-011 : « Ils (les Officiers de l’état civil) reçoivent instruction du Délégué au Maire et lui rendent compte de leurs activités » ;

Que cependant, en vertu de l’article 7 de la loi n°61-025 sus énoncée : « Les Officiers de l’état civil exercent leurs fonctions sous leur responsabilité et le contrôle des autorités judiciaires » ;

Qu’il y a donc lieu d’insérer cette disposition dans la présente loi ;

Sur l’article 19 de la loi

Considérant qu’aux termes de l’article 19 de la loi n°2015-11 du 25 mars 2015 portant statut particulier d’Antananarivo, Capitale de la République de Madagascar, il est, notamment, indiqué en son alinéa 3ème, concernant les attributions du maire que, « (…) pour la réalisation de sa vision et du bien-être de la population, le maire peut contracter un partenariat technique financier et social avec d’autres organismes nationaux et internationaux et d’autres collectivités territoriales nationales et internationales, avec approbation du Conseil municipal conformément aux dispositions de la loi n° 2014- 018 du 12 septembre 2014» ;

Considérant selon les dispositions de l’article 16 de la même loi que, « le Maire de la Commune Urbaine d’Antananarivo est chargé de l’exécution des délibérations du Conseil municipal d’Antananarivo » ; qu’ainsi donc, la législateur souligne le caractère subordonné de l’autorité du maire à celle du Conseil municipal ; que le maire de la Capitale de République de Madagascar, au même titre que l’ensemble de ses pairs, est chargé de l’exécution des délibérations du Conseil municipal et agit sous le contrôle de celui-ci ; qu’en conséquence, il exerce des compétences déléguées par l’organe délibérant et doit lui rendre compte ;

Considérant que les pouvoirs propres du maire, qu’il peut exercer sans décision préalable de l’assemblée délibérante, sont circonscrits dans des domaines précis, notamment en matière de polices administratives générale et spéciales, pour lesquelles il est chargé de maintenir l’ordre public, c’est-à-dire le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publics au niveau communal, mais que ces pouvoirs de police conférés au maire s’exercent sous le seul contrôle administratif du représentant de l’Etat ; que le maire exerce aussi des pouvoirs propres en tant que chef de l’administration municipale, qu’à ce titre, il est le chef hiérarchique des agents de la commune et dispose d’un pouvoir d’organisation des services de la commune ;

Considérant qu’aux termes des dispositions de l’article 30 de la loi, « le maire de la Commune Urbaine d’Antananarivo et les membres du Conseil municipal d’Antananarivo sont élus au suffrage universel direct pour un mandat de quatre ans renouvelable, au scrutin de liste à la représentation proportionnelle à un tour, sans panachage, ni vote préférentiel, ni liste incomplète. Le siège du maire de la Commune Urbaine d’Antananarivo est attribué au candidat se trouvant à la tête de la liste ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages exprimés (…) » ; que s’il est le leader de la liste majoritaire aux élections, il ne saurait disposer, es qualité, d’une « vision » qui lui est propre comme l’indique l’article 19, à l’exception de ses compétences exclusives ;

Considérant que, selon l’article 117 alinéa 2 de la Constitution, « une disposition inconstitutionnelle ne peut être promulguée. Dans ce cas, le Président de la République peut décider, soit de promulguer les autres dispositions de la loi […] ».

En conséquence
Décide

Article premier.- La délimitation en six arrondissements municipaux opérée par les dispositions de l’article 4 de loi n°2015-11 du 25 mars 2015 portant statut particulier d’Antananarivo, Capitale de la République de Madagascar est déclarée non conforme à la Constitution.

Article 2.- Sous les réserves énoncées à l’endroit des articles 6, 7 et 19 dans la présente décision, les dispositions des autres articles de la même loi sont déclarées conformes à la Constitution, et peuvent faire l’objet d’une promulgation.

Article 3.- La présente décision sera notifiée au Président de la République, au Président de l’Assemblée Nationale, au Premier Ministre, Chef du Gouvernement et publiée au Journal officiel de la République.

Ainsi délibéré en audience privée tenue à Antananarivo, le mercredi premier avril l’an deux mille quinze à huit heures trente, la Haute Cour Constitutionnelle étant composée de :

Mr. RAKOTOARISOA Jean-Eric, Président ;
Mme ANDRIANARISOA RAVELOARISOA Fara Alice, Haut Conseiller-Doyen ;
Mme RANOROARIFIDY Yvonne Lala Herisoa, Haut Conseiller ;
Mme RASAMIMANANA RASOAZANAMANGA Rahelitine, Haut Conseiller ;
Mme RAHARISON RANOROARIFIDY Yvonne Lala Herisoa, Haut Conseiller ;
Mr. TSABOTO Jacques Adolphe, Haut Conseiller ;
Mme RAMIANDRASOA Véronique Jocelyne Danielle, Haut Conseiller ;
Mr DAMA Andrianarisedo Retaf Arsène, Haut Conseiller ;
Mr ZAFIMIHARY Marcellin, Haut Conseiller ;

et assistée de Maître RALISON Samuel Andriamorasoa, Greffier en Chef.