La Haute Cour Constitutionnelle,
Vu la Constitution ;
Vu la décision n°10-HCC/D3 du 14 octobre 2025 de la Haute Cour Constitutionnelle;
Vu l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle ;
Vu la loi organique n°2004-007 du 26 juillet 2004 sur les lois de finances ;
Vu la Délibération n°02-HCC/DB du 17 septembre 2021 portant Règlement Intérieur de la Haute Cour constitutionnelle modifiée et complétée par la Délibération n°03-HCC/DB du 26 octobre 2021 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
Après en avoir délibéré conformément à la loi ;
EN LA FORME
1.Considérant que par lettre n°008-PRRM/SGP/DEJ/2026 du 15 Janvier 2026, reçue et enregistrée au greffe le 16 janvier 2026, le Président de la Refondation de la Refondation de la République de Madagascar, conformément aux dispositions de l’article 117 de la Constitution, a saisi la Haute Cour Constitutionnelle aux fins de contrôle de constitutionnalité, préalablement avant sa promulgation, de la loi n°2025-028 sur le régime d’autonomie des Universités ;
2.Considérant que l’article 116.1 de la Constitution, dispose que « la Haute Cour Constitutionnelle statue sur la conformité à la Constitution des traités, des lois, des ordonnances et des règlements autonomes » ; que les dispositions de l’article 117 de la Constitution, énoncent que « Avant leur promulgation, les lois organiques, les lois et les ordonnances sont soumises obligatoirement par le Président de la République à la Haute Cour Constitutionnelle qui statue sur leur conformité à la Constitution. » ;
- Considérant que la loi n°2025-028 a été adoptée par l’Assemblée Nationale et le Sénat lors de leurs séances respectives en date du 18 décembre 2025 et du 19 décembre 2025;
- Considérant qu’il résulte des dispositions sus-rappelées que ladite loi est soumise à un contrôle obligatoire de constitutionnalité ; que la saisine introduite par le Président de la Refondation de la République de Madagascar, régulière en la forme, est recevable ;
AU FOND
- Considérant que l’article 95-14° de la Constitution dispose que “ Outre les questions qui lui sont renvoyées par d’autres articles de la Constitution : la loi fixe les règles (…) concernant le statut et le régime d’autonomie des Universités, ainsi que le statut des enseignants de l’enseignement supérieur ” ; que l’objet de la loi soumise au contrôle relève effectivement du domaine de la loi;
- Considérant que l’autonomie des Universités est composée de trois critères indissociables que sont l’autonomie administrative, financière et pédagogique ; que l’autonomie administrative se définit comme la capacité des Universités de se gérer elle-même sur le plan institutionnel et organisationnel, et l’autonomie pédagogique la liberté de définir son offre de formation et ses méthodes d’enseignements sans l’ingérence de l’Etat; que l’autonomie pédagogique et l’autonomie administrative répondent parfaitement aux exigences constitutionnelles de fournir une éducation de qualité à l’individu telles qu’elles sont définies dans l’esprit de la rédaction des articles 22 à 25 de la loi fondamentale;
- Considérant que l’autonomie financière des établissements publics peut se définir comme une dérogation légale et encadrée aux principes d’unité et d’universalité budgétaires, destinée à concilier l’efficacité de l’action publique aux exigences de transparence et de contrôle des finances publiques ; que les articles 9 et 10 de la loi déférée font la différence entre les fonds constituant le budget autonome des Universités, les crédits attribués par l’Etat contenus dans la loi de finances ainsi que les subventions octroyées par les collectivités territoriales qui restent soumis aux règles de la comptabilité publique d’une part, et les ressources propres des Universités détaillées dans les articles 11, 12 et 13 concernant lesquelles le législateur a prévu une gestion particulière, d’autre part ;
- Considérant que les grands principes budgétaires à valeur constitutionnelle, sont universels et s’imposent à toute gestion budgétaire ; qu’en accordant l’autonomie administrative et financière aux Universités, le constituant n’entend pas pour autant les soustraire à tous les principes budgétaires contenues dans la loi organique relative aux lois de finances qui constitue “la constitution budgétaire et financière”; que les principes d’unicité, d’universalité et de sincérité budgétaires, la séparation entre les fonctions d’ordonnateur et de comptable public ainsi que le principe de bonne gouvernance financière, constituent des exigences constitutionnelles découlant des dispositions relatives à la gestion des finances publiques mais également du Préambule de la Constitution de la République de Madagascar ;
- Considérant que le principe d’unicité budgétaire impose que l’ensemble des recettes et des dépenses d’une personne publique soit retracé dans un budget unique, garantissant une vision globale, transparente et fidèle de la situation financière de celle-ci ;
Que le principe d’universalité budgétaire implique, d’une part, la non-affectation des recettes à des dépenses déterminées et, d’autre part, l’inscription des recettes et des dépenses pour leur montant brut sans compensation; que l’universalité de caisse exige la centralisation des disponibilités financières et interdit toute organisation de nature à soustraire des flux financiers au contrôle budgétaire et comptable ;
Que le principe de séparation entre l’ordonnateur et le comptable public, corollaire indispensable de la régularité et de la probité de la gestion des deniers publics et élément fondamental de la bonne gouvernance financière , interdit toute confusion entre les fonctions d’ordonnancement et celles de maniement des fonds ;
- Considérant en premier lieu que le transfert des crédits attribués par l’Etat, tels qu’ils sont énumérés dans l’article 9 de la loi soumise au contrôle de la Haute Cour de céans, vers le budget autonome des Universités figure pleinement dans la loi des finances et ne peut en effet être soustrait aux règles de la comptabilité publique ci-dessus énumérées ; que les dispositions de l’article 12 alinéa 2 de la loi déférée sur l’exercice du contrôle a posteriori ne sauraient être déclarées conformes à la Constitution que si elles ne concernent que les ressources propres des Universités telles qu’elles sont énumérées dans l’article 10 de la loi ;
- Considérant en second lieu que l’ouverture au nom de l’Université, de comptes de dépôt auprès de banques primaires destinés à la gestion de ressources propres et la création de sous-comptes au profit des établissements et composantes de l’Université, avec délégation de gestion aux doyens et directeurs concernés est susceptible, par la multiplication des comptes et la décentralisation de la gestion, d’engendrer une fragmentation des flux financiers, pouvant porter atteinte aux principes d’unicité et d’universalité budgétaires ;
Que cependant les principes d’unicité et d’universalité budgétaires n’interdisent pas, par eux-mêmes, l’existence de comptes ou de sous-comptes destinés à des besoins de gestion technique ou analytique, dès lors que ceux-ci ne confèrent aucune autonomie budgétaire distincte et que l’ensemble des opérations est retracé dans le budget unique de l’Université; que les dispositions de l’article 13 ne sauraient être interprétées comme autorisant une affectation juridique directe des recettes à des dépenses déterminées, ni comme permettant la soustraction de fonds au circuit budgétaire et comptable normal ;
- Considérant enfin que la délégation de gestion prévue audit article ne peut s’exercer que sous l’autorité et le contrôle de l’ordonnateur principal, sans préjudice des compétences exclusives de l’agent comptable désigné en vertu de l’article 11 de la loi déférée, lequel demeure seul habilité au maniement des fonds et par conséquent personnellement et pécuniairement responsable de sa gestion financière ;
- Considérant que les articles 11 et 13 sont par conséquent conformes à la Constitution sous réserve des considérants 10,11 et 12 sur les principes d’unicité, d’universalité et de sincérité budgétaire, le principe de bonne gouvernance financière et l’exigence de la séparation entre les fonctions d’ordonnateur et de comptable public ;
14. Considérant qu’à leur lecture, aucune autre disposition de la loi soumise au contrôle de la Haute Cour de céans n’entre en contradiction avec la loi fondamentale ; qu’il convient de les déclarer conformes à la Constitution ;
PAR VOIE DE CONSEQUENCE
DÉCIDE
Article premier.- La saisine introduite par le Président de la Refondation de la République de Madagascar, régulière en la forme, est recevable.
Article 2.- Les dispositions de l’article 12 alinéa 2 de la loi déférée sur l’exercice du contrôle a posteriori ne sont conformes à la Constitution que si elles ne concernent que les ressources propres des Universités telles qu’elles sont énumérées dans l’article 10 de la loi n°2025-028 sur le régime de l’autonomie des Universités.
Article 3.- Les articles 11 et 13 sont conformes à la Constitution sous réserve des considérants 10,11 et 12 sur le respect des principes d’unicité, d’universalité, de sincérité budgétaire, le principe de bonne gouvernance financière et l’exigence de la séparation entre les fonctions d’ordonnateur et de comptable public.
Article 4.- Les autres dispositions de la loi n°2025-028 sur le régime de l’autonomie des Universités sont déclarées conformes à la Constitution.
Article 5.- La présente décision sera notifiée au Président de la Refondation de la République de Madagascar, au Premier Ministre, Chef du Gouvernement, au Président de l’Assemblée Nationale et au Président du Sénat ad intérim et publiée au Journal officiel de la République.
Ainsi délibéré en audience privée tenue à Antananarivo, le jeudi vingt-neuf janvier l’an deux mille vingt-six à dix heures, la Haute Cour Constitutionnelle étant composée de :
Monsieur FLORENT Rakotoarisoa, Président
Monsieur NOELSON William, Haut Conseiller – Doyen
Madame RATOVONELINJAFY RAZANOARISOA Germaine Bakoly, Haut Conseiller
Madame RAKOTONIAINA RAVEROHANITRAMBOLATIANIONY Antonia, Haut Conseiller
Monsieur TIANJANAHARY Andriamalaza, Haut Conseiller
Monsieur RASOLO Nandrasana Georges Merlin, Haut Conseiller
Madame ANDRIAMAHOLY RANAIVOSON Rojoniaina, Haut Conseiller
Madame RASOLONJATOVO Norovola Haritiana, Haut Conseiller
Madame ANDRIAMAMPANDRY Haingotiana, Haut Conseiller
Et assistée de Maître RALISON Samuel Andriamorasoa, Greffier en Chef.